农业综合生产发展思考

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随着我国国民经济实力的不断增强，国家对农业的关注度和投入力度也在不断加强，特别是随着近几年国家对于提高农业综合生产能力方面的资金投入明显加大，2012年专门出台了全国新增千亿斤粮食规划，投入大量资金用于农业基础设施建设。在此新形势下，我办就农业综合开发如何围绕提高农业综合生产能力，促进粮食主产区可持续发展进行了调研和思考。

一、我市农业综合开发近几年来的成效和做法

近几年来我市农业综合开发始终紧紧围绕科学发展观，在实践中不断探索和创新农业综合开发的发展思路，围绕“以人为本、可持续发展、统筹兼顾”的科学发展要求，不断推进市农业综合开发工作，对我市农业发展做出一定的贡献。

1、积极争资跑项，不断增加全市农发项目资金投资规模。近几年，我办主要领导通过积极“跑部跑省”，为争取了更多的农发项目资金投入到全市农业基础设施建设中。2011年全市农业综合开发项目争取中央资金6050万元，2012年争取中央资金达到10143万元，首先突破亿元大关，比上一年增长68%，2010年争取中央资金10968万元。

2、强化项目管理，不断提升全市农发项目管理水平。我办围绕项目管理规范的要求，在项目管理上下功夫，积极强化和完善农发项目管理，一是突出项目前期管理，大力推行项目竞争立项制和专家评审制，择优选择农发项目；二是注重项目过程管理，严格实行工程招投标制、工程监理制和施工图纸审查制，确保项目工程质量和效益；三是规范项目资金使用，全面执行县级报帐制和单项工程决算审核制，保障项目资金安全；四是强化项目建后评价及管护，实行分阶段验收制和工程建后管护制。这些工作有力促进了全市农发工作水平的提升，确保了我市农发项目工程质量和长久效益。

3、狠抓理念创新，不断健全全市农发项目管理机制。为推动我市农业综合开发事业发展，我办积极开拓创新，在创新中不断总结、完善和提高，不断创新农发项目管理理念，一是通过制订相应的操作流程图和一系列完善的制度和措施，全面推行农业综合开发项目规范化管理机制。二是通过引入企业绩效管理考核制度，全面推进农业综合开发项目绩效管理机制。三是借鉴相关行业建设标准，制订出统一的农业综合开发项目工程技术规定、预算编制规定和典型工程图集。

4、加强项目建设，不断完善全市农业基础设施建设。为进一步提高我市农业综合生产能力，保障国家粮食安全，我办主动把土地治理项目、产业化经营项目、科技推广项目有机结合起来，不仅加强基础设施和生态建设，建设一批高标准农田，同时积极引导农业产业结构调整，扶持优势农产品，有力推动了农业产业化的发展。2011-2012年，共完成中低产田改造任务28.87万亩，其中建设高标准农田57片，面积8.8万亩，新建及除险加固小型水库89座，新建和维修拦河坝陂42座，排灌站52座，衬砌灌排渠道776公里，新建机耕道224公里，购置农业机械134台套，农民技术培训2.42万人次。共扶持了大米加工、畜禽养殖、茶油加工等农业产业化经营项目14个，对9个农业龙头企业贷款进行贴息。

二、问题及建议

1、继续加大农业基础设施投资力度。尽管我市农业投资逐年增长,农业基础设施建设得到不断完善，建设了一批高质量、高标准的示范农田，但是我市农业生产条件较薄弱、农业现代化程度不高等制约影响还存在，全市519万亩耕地中，高产稳产田还不到全市的五分之一，还有390多万亩中低产田需要提高改造，不少农田基本建设严重滞后，抵御自然灾害能力不强，靠天吃饭的状况仍未从根本上改变，农业产业化发展还在起步阶段，具有一定生产规模和带动能力的龙头企业偏少，需要大量资金投入，用于完善农业灌溉、生产等基础设施建设和扶持壮大一批有影响力的产业化龙头企业。因此，建议加大向上争取农业投资项目的力度，争取更多项目资金投入到我市农业生产和发展中去，按照强基础、保稳定的原则，继续以中低产田改造为主，加大农田基础设施建设投入，重点建设好高标准农田。与此同时积极将农田建设与优势产业相结合，进一步扶持壮大我市优势农业产业，实现藏粮于田的目标，促进农业全面协调可持续发展。

2、统筹整合支农投资项目资金。目前我市各类国家财政支农项目的资金来源和项目管理来自多个部门，其管理模式也不尽相同，但很多资金的投资范围和建设内容相似，如农业综合开发、土地整理、商品粮基地建设、现代农业基础设施建设等都是投资农田基础设施建设的项目。由于项目管理来自多个部门，往往容易出现项目重复建设、多头申报、投资分散、虚列套取等资金浪费、投资效益低下甚至引发腐败问题的情况。要改变这一现象，必须由上级通过立法或出台行政法规，从根本消除国家权力部门分割、分块管理、政出多门的弊端。建议组建农村公共事务管理委员会，为各级政府的组成部门，将农业综合开发、国土整理、小农水、现代农业基础设施建设、农村道路建设、人畜饮水工程、农业产业化等各类支农项目资金统一整合在一起，形成拳头，集中力量办大事。在统一管理机制没有建立之前，建议部门之间加强协调沟通，形成优势互补，尽管避免重复建设、多头申报、投资分散等现象出现。

3、逐年降低直至取消地方配套资金额度。目前多数农业投资项目工程都需要地方财政配套以及农民自筹资金。由于当前财政机制造成各级财政形成倒金字塔的模式，市县两级财政实力较薄弱，特别是像我市这样的欠发达地区财力一直紧张，但要推动农业发展又急需上级财政资金的投入，随着争取资金规模的逐年增加，地方财政配套的压力也越来越大。以我市农业综合开发项目为例，近几年来中央资金与市本级配套比例从1：0.1降至现在的1：0.05，为原来的二分之一，但投资规模增长了3.8倍，市本级配套资金不降反增，配套压力也越来越大。目前农村普通存在大多数农村青壮年劳动力外出务工，在家务农的大多数是妇女、老人，很多地方由于农村劳动力不足，很难组织受益农民进行投工投劳。建议上级加大逐步降低地方财政配套额度的力度，直至取消配套要求，同时取消农民自筹资金。

4、采取综合措施建设高标准农田。目前有多个部门都在进行大规模的高标准农田建设项目，但在项目建设中普通存在注重土方平整、配套田间渠系，必要的水源工程考虑的不多，治理措施相对单一，项目效益不突出。建议上级在项目建设措施中，要增加水源和引水灌溉措施，通过对水源工程、输水工程进行配套完善，使农田灌溉基本形成以水库为骨干、小型水利设施为补充的蓄、引、提、防洪、排涝等灌排网络，有效提高农田灌溉效益，增强抵御旱涝灾害能力，使高标准农田真正实现高效益，也有利于加快全市土地流转，实现农田规模化经营。

5、进一步规范支农项目工程招投标管理。随着农业财政投资项目资金的不断增长，纳入公开招投标的农业投资工程越来越多，规模越来越大。目前大多数农业投资工程都实行了公开招投标，进入了公共交易市场。从农业综合开发项目招投标情况来看，我市农业综合开发项目经历了议标、邀请招标、公开招投标三个过程，从2003年起财政资金10万元以上的项目都纳入公开招投标范围，通过不断规范招投标管理，招投标工作取得了显著的成效，也得到了相关单位的充分肯定。但是随着情况的不断变化，招投标管理方面也逐渐暴露了一些问题。主要有以下几个方面，一是借牌投标过多；二是招投标成本过高；三是招投标程序不完善，容易引发投诉。产生这些原因，其根源是国家建筑市场管理机制的问题，由于国家对各级工程施工企业定位于管理性企业，放宽技术劳务市场和设备租赁市场，使得大多数工程施工企业只有管理人员，施工队伍人员为临时组织，变动频繁，特别是很多资质较低的施工企业和分公司基本是个皮包公司，牌子章子满天飞，主要依靠借牌、盖章等赢利，为串标围标提供了条件，大幅度地提高了中标企业的经营成本，据测算，人为抬高成本约占工程投资的20%，最后结果导致偷工减料日益严重。建议上级对建筑市场管理机制进行改革完善，从根本上解决工程招投标串标围标的现象。在现行管理机制下，针对这些问题，建议采取：一是对50万元以下、投资规模较小的工程，在便于操作、易于施工管理的前提下，实行捆绑招标，以降低投标成本。二是在招标文件中规定一个建筑施工企业可以派出两名建造师或（项目经理）参与二个标段投标，但最多只能中一个标段，杜绝串标、围标现象；三是推行资格后审制，在开启商务标之前，把好资格审查关，杜绝招投标过程中的投诉行为；四是严格实行压证管理，公司中标后，要求对其派出的建造师或项目经理、技术员、安全员压证上岗。