农村五保供养服务经验交流

导语：农村五保供养服务经验交流一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

农村五保供养服务机构（以下简称敬老院）建设，已经走过了风风雨雨的50多年历程。在这半个多世纪的历程中，敬老院为实现五保集中供养提升五保对象的生活质量发挥了积极作用。但是，由于敬老院的基础设施投资大，加上国家对敬老院的定性、定位问题不明确，至使敬老院基础设施建设落后于形势发展。省委、省政府在这次科学发展观学习中，从“以人为本”的理念出发，把农村五保供养服务机构建设纳入2009年的28项民生工程，这对提高五保对象集中供养率和改善五保对象生活水平是个千载难逢的良机。我们民政人不仅要抓住农村敬老院建设的机遇，而且要把好事办好，实事办实。笔者认为：当前我省农村敬老院建设中的几个问题，应引起各级领导和有关部门的重视！

一、农村敬老院建设经费地方配套过大

今年省财政厅财预［2008］1718号文件规定：“2009年计划新增农村五保供养床位47500个，总投资3.99亿元（每个床位8400元），其中：省财政预算安排11875万元，福彩公益金安排2053万元；市、县（市、区）财政预算安排15874万元，福彩公益金安排10125万元。”即农村敬老院建设标准为每张床位8400元，其中省财政补助2500元，省福彩公益金补助430元，县区政府和福利彩票公益金配套5470元。农村敬老院建设资金，上级补助款仅为2930元，占每张床位的35%不到，而县区政府每张床位需要配套65%以上，这种地方配套占大头方式在28项民生工程中仅此一例。这对于经济尚不发达的地区，特别是五保对象较多的县区政府压力很大。

如我市寿县，现有五保对象14994人，目前集中供养1767人，2009年按上级规定的任务，要新增1450人，按每张床位8400元计算，需投入敬老院建设资金1218万元，其中上级补助资金424.85万元，县政府最低要配套793.15万元。如要完成今年的敬老院床位建设任务，实际投入将大大超过这个数字，这对一个国家级贫困县来说，压力是可想而知的。

二、农村敬老院床位建设补助标准过低

农村敬老院床位建设经费标准，上级确定为每张床位8400元，包括附属设施的建设在内，这一标准太低了，而实际每个敬老院不仅要建五保对象的住房，还要建厨房、餐厅、浴室、娱乐室、医疗室、道路、围墙、绿化等配套的附属设施，显然按每张床位8400元远远是不够的。

如2008年寿县安丰塘镇新建一所50张床位的敬老院，建平房40间（每间23.8平方米，计952平方米，不含配套的附属设施），经县审计局审计后总支出57.59万元（每平方米造价为605元），平均每张床位建设标准为11518元，和省规定的建设标准相差3118元。又如2008年金安区施桥镇新建一所80张床位的敬老院，建房屋50间（每间30平方米，计1500平方米，），建设严格按照“六统一”，即：统一规划立项，统一计划下达，统一设计，统一招标监理，统一资金管理，统一验收和预决算审计。经审计后，总支出为130.31万元（每平方米造价为868.8元），平均每张床位为16290元，和省规定的建设标准相差7890元。从上述两个县区的实例可见，我省规定的每张床位8400元标准太低。

三、敬老院建设经费不足的隐患

今年是省农村敬老院建设纳入28项民生工程的第一年，常言道万事开头难，如果今年不能把这项得民心的工程办好、办实，必将失去人民群众的信任。为了向人民交上一份满意的答卷，必须实事求是，量力而行。我们市是个新型的农业城市，是集革命老区、大别山区、贫困地区、沿淮行蓄洪区于一身的新型农业城市，所管辖的五县二区均为国家级贫困县(区)，地方财政收入十分有限，而重点支出又很多。因此地方配套比例过大，就很难兑现，势必造成工期拖长。特别是经费的不足，对工程质量的影响是不言而喻的。因为承包工程方是企业，企业是以追逐利润为唯一标准的。对乡镇政府把敬老院作为工程包出去前，还有很多费用是必须支出的，如图纸设计费、工程招标费、场地平整费、工程审计费等，这样一来工程款就更加不足，必将留下工程隐患，汶川地震学校倒房较多的教训，类似问题不得不引起各级政府的深思！因此，落实王三运省长在2009年2月3日全省民生工程暨财政工作会议上的讲话“今年民生工程新增项目资金由省里拿大头……”就显得尤为重要。

四、思考与建议

（一）明确敬老院定性定位问题。民政部《社会福利机构管理暂行办法》第二条规定“社会福利机构，是指国家、社会组织和个人举办的，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务的机构。”农村敬老院是从事非营利性活动的公益性的社会服务机构，属于社会福利组织。因为敬老院的投资主体是各级人民政府，其资产是国有的，利用国有资产兴办的农村敬老院等五保供养服务机构理当属于国有事业单位，应当赋予乡镇敬老院完全的、独立的法人地位。只有先解决了敬老院的定性、定位问题，使敬老院的工作人员享受城市国有福利事业单位职工的同等待遇，在此基础上敬老院的发展、巩固才可能落实。

笔者认为：一是明确把敬老院定为国家财政全额拨款事业单位。因为敬老院适用国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定，应统一由人事、编制部门进行注册登记，编制管理，把敬老院的管理人员、服务人员全部纳入县区财政预算，足额拨款。在此方面我省己经做出了有益的探索,2008年省民政厅、财政厅联合下发民福字[2008]115号文件规定：“给敬老院按10：1配备管理人员和服务人员，每人每月工资不低于500元，每人每年办公费用等不低于600元（含院民在内），按此标准纳入县区政府财政预算。”虽说这标准有点低，但必经开了县区政府财政拨款的先例，这为今后各级政府明确敬老院的定性定位问题奠定了基础；

二是实行市场化运营，由县区政府购买服务。因为敬老院的五保对象是由政府提供无偿的养老服务，属公益性的服务，即敬老院的服务人员工资理当由政府出资保障。县区政府应根据乡镇敬老院的大小、入住的五保人数、参考服务量的多少等因素，以乡镇敬老院为单位，提供服务补偿资金，并给予足够的财政预算保障。

三是实行任命和聘用相结合。即“一院两制”，管理者（院长）由政府任命，实行院长负责制；服务人员采取聘用制，以岗定人，以人定位，以位定责，以责定酬。以县区政府为单位，统一用人标准，统一招聘服务人员，以解决敬老院服务人员待遇偏低、年龄偏大的问题。

如果敬老院管理者和服务人员的供养体制问题不解决。那么，敬老院建的越大，所需服务人员就越多，乡镇的财政负担也就越重，其积极性也就越低。乡镇不愿安排五保对象入住，集中供养率自然就低。即使当时为完成建设任务，免强安排五保对象住进去了，也会和前些年一样，只减不增（五保对象自然死亡减员不进人），慢慢地自然萎缩，今天房子盖的越多，将来空房也就越多，浪费就越大。如我市某乡镇敬老院，2002年被评为省一级敬老院，共有房屋50间，当时入住35名五保老人，现仅有13人。类似问题很多，这种现象应引起各级政府重视，尽早应对。

（二）加大资金投入，提高建设标准。对乡镇敬老院的基础建设，应提高床位建设标准，加大政府资金投入力度，实行规范化建设，规范化管理。

一要“坚持以国家和省级投入为主”。实行国家、省和县区配套比例为5：4：1，国家和省政府拿大头，地方少配套，敬老院建设要实行投资以国家和省为主，管理以乡镇为主。把乡镇干部从资金困境中解脱出来，让他们集中精力抓好管理与服务。这样方可调动基层的积极性，敬老院发展才有希望，五保对象集中供养率的提高才能实现。

二要提高床位建设标准。在现有的每张床位8400元的标准基础上，提高到12000元，使敬老院建成后，基本上达到内部功能完善。试想，投入大笔资金建成的乡镇敬老院，最后因资金不足造成生活设施等不完善，功能不配套，五保对象不能入住，这岂不是对资源的浪费？如果按照现有的张床位建设标准，是很难建成功能完善的乡镇敬老院，有可能造成工程质量问题。

三是补贴政策要倾斜。政府在制定政策时，要分为经济发达地区、欠发达地区、不发达地区，分类给予不同的补贴政策标准。做到有所作为，有所不为。对经济条件好的、五保对象少的地方，少补贴或不补贴；对经济条件差的、五保对象多的地方给予政策性倾斜，适当提高补贴标准或尽量减少地方的配套额度，这样做一方面可调动地方政府的积极性，另一方面也可保证经济不发达的地区五保对象权益，使他们能尽可能多的达到集中供养之目的，让这部分弱势群体同享改革开放的发展成果。

（三）“坚持两手抓，两手都要硬”。敬老院建设要“以人为本”。要注意以往重建设轻管理的教训，坚持“一手抓建设，一手抓管理”。切实提高乡镇敬老院管理和服务水平，采取“请进来送出去”的办法，培训管理和服务人员，这是办好乡镇敬老院的关键，也是提高入住率的保证。一是院长要选好。敬老院院长必须具备尊老敬老、乐于吃苦、甘于奉献、有一定管理和为老服务能力等基本条件。二是制度要完善。敬老院要建立管理和服务制度，做到文明办院，民主办院，实行账务公开，保障五保对象的知情权、参与权和监督权。三是“以副补院”要坚持。乡镇政府要支持和鼓励敬老院发展院办经济，开展蔬菜、养殖等副业生产，这样做一方面减轻乡镇财政负担，另一方面使入住的五保对象身体得到了锻炼，同时，又能不断改善和提高院民的生活质量和生活水平。四是设施要配套。进一步完善敬老院的各项基础设施和运动室、娱乐室、图书室、洗漱间等配套服务设施，营造舒适的生活环境。把敬老院建成乡镇尊老、敬老、爱老、助老的福利中心，精神文明的窗口。五是分散供养要提标。在抓好敬老院建设的同时，还应继续关注分散居住的五保对象生活问题。对他们来说，提高供养标准是非常迫切的要求，目前我省农村居民最低生活水平每人每年都在3000元以上，五保对象年供养1200元的标准太低了。距离国务院《农村五保供养条例》第十条“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”的规定相差太远，当前，最低应调为每人每年2400元以上。