全县绩效审计发展经验交流

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绩效审计是现代审计的核心内容，也是审计事业不断发展的重要途径。今年1月召开的全国审计工作会议再一次将全面推进绩效审计作为2011年国家审计的主要任务，提出继续坚持以真实合规性审计为基础，全面推进绩效审计。开展绩效审计，对于促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置效益，促进建立责任政府有重要意义，也是审计事业谋求自身发展的重要途径。审计机关如何深入贯彻落实全国审计工作会议精神，适应新形势的要求，全面推进绩效审计，是我们当前面临的一个重要问题。本文结合审计工作实践，对推动政府绩效审计工作谈几点认识。

一、对绩效审计的认识及实践中的问题

(一）绩效审计的含义及其发展绩效审计源于国外的“三E”审计，是指对活动的经济性、效率性和效果性进行的审计，统称为“3E”审计。它是在考虑应有的经济性的情况下，对政府活动、项目或组织的效率性和效果性进行的独立检查，可以有效促进制度建设，改善评价功能。我国审计机关于上世纪八十年代初，就开始探索绩效审计，并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。1991年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务收支审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”的早期绩效审计思路。党的十六大后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和财经秩序的逐步好转，为更好地探索我国政府审计发展方向，实现同国际审计发展接轨，审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出；“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》要求“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。多年来，各级审计机关不断探索实践，在开展的财政财务收支审计及专项资金等审计中注意体现效益审计内容和思想，尤其是近几年来，审计机关能够结合我国实际，积极深化效益内容，将揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失作为重点，在促进提高财政资金管理水平和使用效益、减少损失浪费、节约政府投资和维护国有资产安全方面取得了明显成效，涌现出许多比较好的效益审计成果，深圳市审计局效益审计走到了全国前列，其成功经验也在全国得到推广应用。但由于我国绩效审计起步晚，受传统审计观念影响以及绩效审计的法律、法规体系不健全，绩效评价体系不完善等因素制约，绩效审计发展比较缓慢，绩效审计还没有真正成为政府审计工作的重头戏。

（二）绩效审计实践中遇到的几个问题甘肃审计厅多年来积极响应审计署提出的探索和开展绩效审计的要求，于1996年就开始对国有企业效益审计的探索实践，积累了一点经验。之后，在开展的专项资金审计、固定资产投资审计、外资运用审计等领域逐步探索绩效审计内容和方法，取得了一些新成效。但是，在具体的绩效审计实践中也遇到一些问题，制约和影响绩效审计工作发展。1、审计人员观念转变慢，绩效审计基础条件差。由于长期受传统财务收支审计影响，大多数审计人员对绩效审计的认识比较模糊，相当一部分人对绩效审计重视了解不够，审计中很少主动关注绩效审计内容，甚至有抵触情绪。有的认为绩效问题不是违法违规问题，不能显示审计机关的权威性，审起来不带劲；有的认为绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在当前审计任务非常繁重的情况下没有必要去搞。同时，由于大部分审计人员对绩效审计的认知也仅限于表象，没有深入了解它的实质，对于如何操作更是知之甚少，造成绩效审计工作的进展缓慢，效果也不够明显。截至目前，我省还没有开展全面的绩效审计，在常规审计项目中涉及绩效审计内容也是极少量的，照此下去很难实现到2012年所有的审计项目都开展绩效审计的要求。另外，在外部环境方面，由于许多政策措施不配套、管理基础薄弱等原因也在一定程度上影响绩效审计的开展。如在政府投资项目管理中，普遍存在重投入轻管理、重项目安排轻绩效考核等情况，许多建设项目完成后不及时组织竣工验收和绩效考核评价，在审计机关目前缺乏评价标准和技术手段的情况下难以实施绩效审计。2、审计及评价标准难把握，绩效审计结果运用不尽人意。当前绩效审计尚未形成一套规范、科学、可行的评价指标体系，由于缺乏统一规范的评价标准，造成审计人员进行专业判断时依据不足。加之审计人员的知识结构、阅历、综合素质等差异以及认知问题的广度深度的不同，使得收集的审计证据的角度和得出的评价结论也往往也不一样，增加了审计结果的不确定性，在一定程度上也加大了审计风险。同时对绩效审计结果运用不像落实审计决定具有强制性，绩效审计结果存在不被重视或难以利用的情况。如我们在对某省属亏损企业开展连续三年的效益审计试点时，通过对企业投入产出、产品市场销售价格及销路等方面的分析，确定企业盈亏临界点，得出企业经营亏损主要原因是生产规模小、固定成本高的审计结论，进而提出了扩大生产规模、降低成本费用的审计建议，由于审计结论缺乏法律依据做支撑，审计结果最终未能得到重视和采纳，后来该企业由于亏损严重破产倒闭。3、绩效审计专业人员缺乏，工作推动技术难度大。绩效审计既要审查真实性和合规合法性，又要评价经济性、效率性和效果性，这对审计人员的专业素质和综合分析能力要求很高，审计团队需要更加优化、科学、合理的审计知识结构。目前，我国审计人员大多是学习财务和审计专业出身，审计组很难有一名工程技术类的人员，审计人员靠自身努力学习其他专业知识的能力和条件有限，造成工程及管理、计算机等其他专业人才缺乏，很难做出有深度、全面的、符合绩效审计要求的审计结论，不能全面满足绩效审计工作需要，实际工作中只能依靠和利用相关部门组织的验收、鉴定等结论或被审计单位的计量数据等进行绩效分析评价，如果相关部门工作滞后，被审计单位基础工作差，绩效审计目标将无法实现。

二、推动绩效审计发展的对策思考

（一）消除畏难情绪，积极主动开展绩效审计。在国际上，通常将审计分为两大类，既以真实性、合法性为基础的传统财务审计和以效益性为主要目标的效益审计。目前我国审计事业正处于由传统的财政财务收支审计为主转向以绩效审计为主要内容阶段，审计人员对绩效审计认识上的差距及实战经验的缺乏，造成对绩效审计心理上的恐惧，不敢或不主动涉足绩效审计，在一定程度上影响了绩效审计的发展。绩效审计是经济社会发展一定阶段的产物，是现代审计的重要内容，也是中国审计事业迈上新台阶的必经之路。我国绩效审计取得的许多成功经验证明，绩效审计并不深不可测，目前开展绩效审计虽然存在诸多困难和问题，但总体上不会影响绩效审计发展方向，只要我们努力探索实践，找准切入点，是能够逐步实现绩效审计最终目标的。首先要提高思想认识，充分认识当前开展绩效审计的必要性和紧迫性；第二，要进一步解放思想，转变观念，创新思维；第三，要舍得投入时间和精力积极主动探索绩效理论和方法，从心理上消除“怕”字和“难”字。

（二）建立健全绩效审计的法律法规体系，营造绩效审计环境。首先要逐步建立健全与绩效审计相关的法律法规，进一步明确审计机关绩效审计的职责和权限，规范和约束审计主体和被审计对象的行为。其次，在认真总结绩效审计经验的基础上，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则，对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定，以规范绩效审计工作，减少工作中的主观随意性，保证绩效审计质量。第三，制定绩效审计的评价标准体系。主要包括：国家的方针政策和法律法规，各地区行业的主要经济技术指标及相关对比参数标准，被审计单位的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观标准，有关领域的专家意见和群众评议，审计人员的职业判断等，并以此为标准，对项目决策的科学性和资金投向的合理性，管理监督制度的有效性，计划、标准的执行情况，资金使用的合规性，项目预期目标的实现情况等予以评价。其实，不同的审计项目目标，评价内容和具体形式不同，指标和标准只能作为一种工具和方式，要在分析时根据情况选择使用。当前的绩效审计可以按照刘家义审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”作为评价尺度。同时需要进一步加大绩效审计的宣传力度，让整个社会关心对绩效审计有一个正确、客观的认识。可以参照深圳市审计局经验，通过人大立法形式规定每年由审计机关向人大做绩效审计报告，以此促进绩效审计结果运用；还可以通过定期公告绩效审计结果，扩大绩效审计的影响力；通过在报纸杂志上刊登绩效审计文章、审计案例等，宣传绩效审计。不断优化绩效审计发展环境。

（三）以创新意识逐步推进绩效审计。绩效审计在我国起步晚、底子薄、基础条件弱，开展绩效审计不能急于求成，需要逐步推进过程。在具体工作实践中，可以在年度审计工作计划中专门安排几个绩效审计项目，用于探索实践，但就目前情况看，更多是要靠审计人员增强绩效审计意识，积极主动将绩效审计内容融入到各项审计业务之中，可以在日常实施的经济责任审计、财政财务收支审计、企业审计和一些专项审计调查中就绩效审计的某一方面内容开展绩效分析，如在企业审计中对企业投入产出分析及盈利能力分析，对大宗物资采购、重大投资项目绩效分析。财政审计中通过对某专项资金支持的项目的延伸审计分析评价财政资金使用效益等，这样由点到面，逐步推进。通过开展绩效审计，发现政府、企业和单位经济活动中存在的不够经济、不够科学、效率和效益不够高的问题，找出体制机制缺陷，提出完善和改进的建议。开展绩效审计，我还比较认同英国倡导的“保持灵活性和创造性”的理念，该理念认为绩效审计没有一种固定的模式。因此，在开展绩效审计时不能生搬硬套标准和经验，要将创新意识贯穿绩效审计全过程，灵活运用各种审计方式方法，才能更好地推进绩效审计并取得实实在在的效果。

（四）优化审计人员知识结构，培养绩效审计人才。绩效审计需要做大量深入、细致、繁杂的调查研究和测算、分析、评估和审计工作。这些工作技术性强,专业化程度高,工作量大,需要有一支熟悉相关政策制度并能够熟练运用现代手段处理绩效审计业务的复合型人才队伍。一方面要调整现有审计人员结构，引进一些开展绩效审计必须的专业技术人才；其次，注重对现有人员绩效审计方法和技术的培训，鼓励审计人员自学、研究绩效审计相关知识，及时推广总结绩效审计经验。同时还可以联合社会各界资源，如高等院校、科研机构、会计师事务所等，建立国家审计机关专家支持系统，以满足绩效审计工作中遇到审计财会业务之外问题咨询需要，及时地得到高质量的咨询或建议。促进绩效审计工作尽快发展。