审计问责制经验交流

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一、政府审计问责的概念

“问责”一词在西方词典中的定义是“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其批评，而本人也有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”。在责任政府框架下，政府负有履行和解释受托责任的义务，而问责则承担责任监督、责任评价和责任追究的职责。作为政府问责机制的重要组成部分，国家审计主要是通过审计的手段来达到问责的目的，是现代政治中政府责任监督的一种制度安排。具体地说，就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。政府审计问责制有利于增强官员的责任意识、改革人事考核和人事任命制度、强化政府受托责任的执行效果等，在国家制度建设中具有重要意义。但是我国的政府审计问责制度还存在诸多不足和有待改进的地方。

二、政府审计问责的缺陷

当前经济责任审计在政府问责制建设中发挥作用存在的不足，主要体现在以下几个方面：

（一）行政体制的权责不清主要表现是职位分类不完善、不科学，行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰。行政官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任，到现在也还是粗线条的。这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为相关责任人开脱罪责的借口。

（二）审计问责的公开、透明不足在制度层面上，经济责任审计结果公告制度的建立和执行达不到要求。在实施层面上，目前的审计问责制其实仍然是政府内部的自我监督，问责信息的公开没有予以明确，对什么人问责，对什么问题问责，问责的结果怎样，大都没有公开，公众没有充分的知情权和参与权，还不能形成互动的动态问责，审计问责难以落实。

（三）审计问责的内容延伸不到位、深度不够经济责任审计不再局限于单纯的财政财务收支审计，开始注重绩效审计。但是由于审计手段的单一、审计人员自身素质等原因，导致经济责任审计内容的延伸不到位，审计的深度还不够。目前问责范围还仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“读职、重大决策失误、监督不力”等领域。就是说，问责面还非常窄，甚至于部分地力一行政权力实际上处于无风险运行状态。这就助长了行政官员“无过便是功”的心态，严重影响了受托责任的执行效率。

（四）惩罚力度不够我国现行的行政权力运行中，存在情感化和非程序化的责任追究和处罚方式。其结果导致一些行政领导者即使发生重大失职行为，都能大事化小，小事化了。问责涉及到行政、政治和法律等多个层面，要落实问责制度，不但要落实行政责任，而且要落实政治责任和法律责任。

三、健全我国国家审计的问责制度

在问责政府时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责，缺乏必要的独立性，使问责流于形式。由于我国的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多、修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍等原因，至少在近期内还无法对审计体制做出重大的调整。现在对审计问责的改革，更多是在现有制度基础上的制度创新和完善。

（一）“垂直领导”解决“同级审”独立性不足的问题。体制的调整。我国尚处在体制转轨时期，“同级审”是旧体制留下的困难之一。现有的政策建议中，“垂直领导”是比较可行的方案，“垂直领导”可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。

（二）通过落实责权利、公开审计结果完善审计细则。任何单位、部门和企业的责任，本质上是人的责任。开展经济责任审计，就是对人（尤其是领导干部）应负的责任进行审计。对那些不负责任的渎职行为，给国家和社会造成重大经济损失和浪费的行为，应从以前的界定责任推进到落实责任和依法追究其责任。审计机关把检查监督的结果以《审计结果公告》向全社会公开，既是审计机关履行职责的需要，以此减少公众与政府之间在责任问题上的信息不对称，也是其接受社会监督、群众监督、舆论监督的需要。在审计结果公告的内容上，除了对存在问题进行严格的责任追究外，还应适当提出审计建议，提供适应不同需要的各类型审计信息，推广好的做法和经验，更好地促进政府管理，完善政府责任的履行。

（三）规范问责程序。在问责实施的程序上，应首先明确政府在社会管理中的责任，其次，将政府责任法制化，再次，通过法律授权，合理界定国家审计的范围，最后，由审计机关依法开展问责。在审计资源的安排上，以政府责任风险为基础实现优化配置。现阶段，应立足我国国情，合理确定审计目标与审计类型，建立健全的基础配套工程：对已有审计类型的相关法律法规应尽快细化和完善；尽快制定不同部门不同岗位领导干部经济责任审计的内容、程序和评价标准，并合理界定任期内直接责任和主管责任；完善预算执行审计，将预算执行审计与问责相结合，并在适当的时机进行预算编制审计；分类制定绩效评价体系，加快绩效审计的程序、方法和规范性报告模式的研究。