基层法院纠纷解决经验交流

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我国现已进入了经济社会转型期和多元利益格局中，随之而来的是社会矛盾纠纷开始大量集中爆发，而且呈现出主体多元化、连锁反应强、组织程度高、对立情绪大等特点。单一的以诉讼模式化解纠纷的现状远远不能适应形势发展。充分发挥审判权、行政权、自治权等不同性质的权力在法定运行区间内的各自优势，形成不同权力的组合优势，打造多元化的矛盾纠纷解决机制势在必行。人民法院在多元化化解决纠纷中，就要充当推动者、参谋者、协调者、指导员的角色，使各种解纷机制在当地党委的领导下，发挥解决纷争、维护社会稳定的作用。

一、构建多元化纠纷解决机制的思路

以莱山区为例分析，近年来社会矛盾纠纷数量不断上升，形式日益多样，性质越加复杂。从矛盾主体范围来看，过去的纠纷主体主要是自然人之间的婚姻家庭、邻里关系等纠纷，而近年来职工与企业、个人与行政机关、法人与政府之间的矛盾纠纷也日益增多；从矛盾主体数量来看，过去主要是一对一的自然人或法人之间的纠纷，而近年来往往是利益相同、要求相似的多数人形成的群体性纠纷，如拆迁安置、征地补偿、企业改制、拖欠工资、社会保险、自然资源权属等；从纠纷处理难度来看，呈越来越难的趋势，这既有当事人利益要求过高原因，也有群体性纠纷涉及面广、影响大、矛盾易激化的原因，还有因新类型纠纷缺乏法律调整而无法可依的原因等等。

大量纠纷出现后如何解决，就成为构建和谐社会的首要问题。当今的现状是社会各界在高呼民主与法制的同时，造就了对诉讼机制的迷信，助长了诉讼万能思潮的泛滥。“为权利而斗争”、“上法庭讨说法”成为一种社会时尚，“依法解决”也被片面地理解为依司法诉讼程序解决。“依法解决”成了有关部门和组织回避矛盾，推卸问题的方法和借口，由司法机关垄断纠纷解决权成为社会的主流意识。在法院内部，也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向。近年来，法院案件受理数量一直呈持续上升态势，大量的矛盾纠纷涌到法院，有限的司法资源已难以承受案件压力之重。另一方面由于一些当事人不能正确地对待法律与情理、法律事实与客观真实的差异，不能正确处理个体利益与大局利益、眼前利益与长远利益关系，一旦败诉，则怨气冲天、四处投诉、缠讼缠访，使法院处于社会矛盾的风口浪尖，承受着重大压力，有些矛盾纠纷不仅不能做到案结事了，而且也损害了国家法律权威。

从解决社会争议的效果看，司法是有效的，但不是万能的，也不是最好的纠纷解决手段。并非一切纠纷都能够通过司法解决，也并非一切纠纷都能够通过司法得到公正的解决。即使司法裁判做到了公正，也还必须要正视司法裁判延伸之下的结果。如何化解社会转型时期出现的各种矛盾纠纷，从现阶段实际情况出发，发挥政治优势，构建多元化矛盾纠纷解决机制，不失为一条较好的出路。

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。通过人民调解自治、行业自律协调、行政调处和司法审判的有机结合，使司法和其他纠纷解决机制充分发挥各自的优势，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。

二、正确把握纠纷解决机制中基层法院的角色定位

多元化纠纷解决机制的构建和完善，关键是要实现各种机制之间的协调运作，形成功能互补，防止相互间的“扯皮”。同时，人民法院和非诉纠纷解决机构之间也应当取长补短，相互借鉴彼此的经验。因此，法院首先要在认真履行司法职能的前提下，对自身在多元化解决纠纷的机制中有清楚的定位，才能充分发挥在纠纷解决机制中的作用。

一是以审判职能为中心，充分发挥诉讼在多元化解决纠纷的机制中的主导作用。在现代多元化纠纷解决机制的构成中，以诉讼审判为代表的国家司法权相对于其他纠纷解决方式，更具有正统性和权威性。法院是通过发挥其裁判功能和监督功能来体现其保障功能的。一方面，在直接化解当事人纠纷这个层面，人民法院通过直接行使审判权，公正司法，定分止争，裁断是非曲直，从保障纠纷的最终解决。另一方面，司法追求的目标并非仅仅是化解纠纷，而是要做到“案结事了”实现法律效果和社会效果的统一，通过裁判对社会价值做出引导，使全社会真正理解和体会到司法的权威，感受到司法的公正，力求使其从心底达到“胜败皆服”的客观效果。

二是以法律为依托，充分发挥自身优势在多元化解决纠纷的机制中的参谋作用。群体性的矛盾纠纷往往具有人数多、涉面广、影响大、情绪不稳定、矛盾易激化等特点，而且这些矛盾纠纷往往还涉及多种复杂原因、多个复杂问题，处理起来难度比较大，不可能通过一种手段,一个部门所能解决的了，也不可能单凭法院的审判力量能够解决。在这种情况下，必须坚持党委对完善多元化纠纷解决机制的领导，由党政组织牵头，各有关部门参与，运用多种手段加以化解。法院应主动向党委提出解决问题的意见和方案，为党委当好参谋，使矛盾纠纷通过不同的途径，不同的手段得以预防、化解，促进社会的稳定。如在莱山区迎春大街拆迁安置工作中，我院提出的《关于处理房产遗留问题的意见》，对于迎春大街拆迁安置工作中处理有关争议问题起到了重要作用。再如近年来，我区推进城镇化过程发展很快，不少农村在分配土地征收补偿费过程中限制或剥夺了部分村民的分配权利，引发了矛盾和冲突，使得有关土地征收补偿费分配纠纷日益突出，这类纠纷处理稍有不当，将直接导致新的不稳定因素增加，影响农村发展的大局，阻碍农村改革的现代化进程，我院经研究制定出台了《关于农村集体土地征收征用补偿费用分配问题的处理意见及建议》，对于此类纠纷中出现的问题进行了详细分析并针对每类问题提出了指导性意见。对于及时在全区范围内统一标准妥善处理此类纠纷发挥了重要作用。

三是以建立协调机制为手段，做好多元化纠纷解决机制中的矛盾源头预防。会同公安、工商、国土、城建、农业、劳动、房管等相关职能部门搭建合力平台，建立矛盾排查处理联席会议制度，定期交流研究社会矛盾动态，为纠纷的解决提供法律支持和保障。对于群众反映强烈、社会影响大的重大纠纷，研究制订合乎法律的排查、解决方案，摸索并建立一整套长效的纠纷协调处理规定，从源头上预防矛盾的产生。近几年，很多外商独资企业、内资企业、合资企业纷纷落户莱山区，给莱山区的经济发展带来了生机，但企业在追求经济效益的同时，在依照《劳动法》依法保护劳动者合法权益方面也存在许多薄弱环节，随着《劳动合同法》和《劳动仲裁调解法》的实施以及职工法律意识的不断提高，职工与用人单位之间因工资、福利、工伤、保险待遇等之间产生的纠纷不断增多，涉及群体性的问题也越来突出，起诉至法院的劳动争议案件呈逐年上升的趋势，我院通过对受理的劳动争议案件进行分析，研究制定了《关于审理、执行劳动争议纠纷案件所透视的问题及建议》，协调相关行政机关充分发挥其职能作用，切实履行法律、法规赋予的职责，不断规范企业的行为，减少劳动争议的数量。从源头上对职工因劳动保险、劳动合同引发群体纠纷的进行了有效的治理。

四是以协助职能部门制定规范为平台，使多元化纠纷解决机制的法制基础更加完善。积极协助职能部门制订非诉讼纠纷解决规范，提高相关部门解决纠纷的合法性、程序性和社会性，增强人民群众对非诉讼纠纷解决方式的利用率和信赖度，保证纠纷解决不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。例如针对当前交通事故频发，交警部门受行业内部规章的约束，扣留车辆期限只有20天，且不到收取押金，而伤情较重者治疗周期较长，等治疗终结和诉讼终结后，扣押车辆早已放行，使生效的法律文书难以执行，不利于维护受害者的利益。我院早于2006年开始积极与交警等相关职能部门协调，通过诉前保全的方式对涉案车辆进行保全扣押或收取相应预交押金，有利地增强了涉案当事人的救济保障，有效缓解了交通肇事当事人双方的矛盾。在此基础上，我们进一步提出了法官与交警协同办案的工作思路，酝酿派专人定期在交警部门设立工作点，除高效处理上述矛盾外，直接参与一些交通事故的调解工作，弥补交警部门在处理交通事故方面的法律空白，减少当事人诉累。

五是以加强对非诉讼纠纷解决机制的指导为目的，把好多元化解决纠纷机制的“第一道防线”。高度重视非诉讼解决纠纷机制的建设，并不断推动基层调解组织、人民陪审员、专业领域的专业人员、律师等人的积极因素，充分利用他们代表性广，分布在各行各业、各条战线的优势，鼓励并指导他们在生产生活实践中依法调处纠纷、超前预防矛盾，达到疏导解决纠纷的目的并能防止大量的矛盾纠纷直接涌向党政机关和司法机关。我们专门建立了人民调解指导员制度，构建全区“大民调”格局。推选14名业务素质高、工作能力强的法官分别担任七个镇、街道、园区的人民调解指导员，通过举办基层调解员培训、定期召开例会等方式帮助基层人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度及调解文书制作，在必要的情况下直接参与一些典型疑难民事纠纷的调解工作。每年指导人民调解组织直接化解矛盾纠纷四百余起，从根源上减少了诉讼的发生。

纠纷解决机制是一项需要长期努力、多方协作、创新完善的社会系统性工程。法院应当认真贯彻落实党的十七大精神，根据上级法院的安排部署要求，立足当前、着眼长远，围绕各种纠纷解决机制的分工与配合的问题、纠纷解决组织的人财物问题、纠纷解决方式的法律效力问题等，加大改革创新力度，全面推进制度建设，积极提出立法建议，及时把成熟的经验做法和制度机制转化成为法律规范。把准方向和定位，争取在完善纠纷解决机制的过程中，做出更大的努力，发挥更大的作用。