社会救助建立与完善经验交流

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社会救助，是社会保障工作的重要组成部分，指政府和社会对于收入不足以维持最低生活标准的贫困者予以接济和服务，以保障其基本生活。改革开放以来，特别是近年来，随着社会经济的快速发展，建立与完善社会救助体系，已成为一项紧迫任务，摆在了各级政府的面前。

一、社会救助工作发展的历程回顾及我市的工作现状

自新中国建立至十一届三中全会的计划经济时期，有“单位”就意味着有“社会保障”，有劳动能力的群众及其家庭，最低生活基本得到保障。这一时期，社会救助定名为“救济”。救济的对象，主要是那些没有劳动能力的和城市中无单位归属的人员。救助的形式，是定期定量救济和临时救济。十一届三中全会以后，我国经济体制整体上由计划向市场转变。在这个巨大的社会变革时期，我国的社会救助工作面临着企业破产、职工下岗失业、企业减负等多种因素的冲击，传统的社会救济制度的不足与缺陷，如救济范围太窄、救济标准偏低、救济资金不足等，全都暴露无遗。为尽快找到一条解决的办法，1993至1994年，上海市在全国率先建立了城市及农村居民最低生活保障制度，由此拉开了全国社会救济制度改革的序幕。之后，城市低保制度在全国迅速推广，农村低保制度也在许多地方建立完善起来。但随着改革的深化和贫富差距的拉大，相对贫困人口增多，以绝对贫困者为主要对象的最低生活保障已不能满足社会的实际需要。近年来，上海又率先提出了建立完善新型社会救助体系的口号，并开展了医疗、教育、住房等专项救助，从而使社会救助范围越来越广、内容越来越细、层次越来越高。今年3月，省政府在烟台召开了社会救助体系建设现场会，明确提出了建立完善社会救助体系的要求。

近年来，我市各级在坚持以经济建设为中心的同时，普遍把社会救助工作摆上重要位置，取得了显著成效。主要表现在：救灾应急能力显著提高，受灾群众基本生活得到保障。仅2003年，全市各级就发放救灾款410万元，救济受灾群众3.6万人次，切实保障了受灾群众的基本生活。城乡低保工作实现了应保尽保，形成了规范管理的格局。去年，全市共有城市低保对象572户1293人、农村低保对象6512户11406人，实现了动态管理下的应保尽保，共发放保障金546万元。社会捐助进一步加强，经常性社会捐助活动全面开展。全市已设立经常性社会捐助接收站点158个，基本实现了社会捐助活动由突击性向经常性的转变。临时救济快速有效，及时解决了弱势群体的临时性、突发性困难。全市已筹集“温暖工程基金”3000多万元，2003年列支75万元，对83户城乡特困户、1745户企业特困职工和75名大中专学生进行了临时救济。敬老院改扩建全面提速，五保供养工作进一步加强。全市各级投入资金165万元，改扩建敬老院5处，64处敬老院共代养老人115名，以副补院收入达80万元。

我市社会救助工作虽然取得了很大成绩，但仍存在不少问题，主要表现为：一是工作观念有待进一步改变。以人为本的观念在工作中还未得到全面贯彻。二是资金保障有待进一步落实。三是工作机构不健全、工作力量薄弱、经费短缺等问题比较突出。四是相对贫困人口医疗难、住房难及子女上学难的问题迫切需要解决。五是救助社会化程度不高，广大群众参与社会救助的积极性不高，途径不广。这些问题的存在，严重影响了我市社会救助工作的质量和效果，迫切要求我们从科学发展观的角度出发，加快建立和完善新型的社会救助体系。

二、建立和完善社会救助体系是科学发展观的必然要求

（一）建立和完善社会救助体系，是坚持以人为本的需要。党和政府历来都把维护和保障人权作为各项工作的重要目标。党的十五大、十六大都提出了“尊重和保障人权”的方针，同志在纪念中国共产党成立82周年的“七一”讲话中，提出要“不断促进人的全面发展”。党的十六届三中全会进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。最近召开的十届全国人大二次会议，又把“维护和保障人权”写入宪法，使人权的宪法保障更加明确。保障人权，促进人的全面发展的一个重要前提，就是要保障人的基本生存权和发展权，否则，全面发展就无从谈起。而社会救助工作的实质，就是要保障弱势群体的基本的生存权和基本的发展权。从这个意义上讲，建立和完善社会救助体系，本身就是坚持以人为本发展观的一个具体体现。从另一个角度看，贫困现象是任何社会制度下都存在的，社会主义也不能例外，尤其在目前的社会主义初级阶段，由于区域发展的不平衡和市场经济的优胜劣汰，不可避免地要造成相对贫困人口的增加，同时，天灾人祸等不可抗拒的原因也势必要造成一定数量的绝对贫困群体。因此，只有不断建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的社会救助体系，切实保障弱势群体的权益，才能从根本上保证人的全面发展、保障人权，从而也就更好地坚持了以人为本的发展观。

（二）建立和完善社会救助体系，是实现经济社会全面协调发展的需要。全面的发展观要求统筹经济和社会发展，社会各项事业都要发展，这是去年“非典”给我们的重要启示之一。社会发展包括科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，也包括社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理等。社会救助体系是社会保障体系的重要组成部分。社会救助体系不健全，社会保障体系就不健全。相应的，社会发展就不是全面的，经济和社会也就不可能协调发展。因此，完善的社会救助体系是经济、社会协调发展的重要前提和根本保障。根据“木桶效应”，社会救助体系的缺位或不完善，就会导致经济发展和社会发展“一条腿长、一条腿短”，进而造成社会的失衡。反之，则能及时有效地解决经济和社会两者在发展过程中出现的矛盾和问题，从而促进两者的协调发展。社会救助体系的建立与完善，也是衡量城乡是否协调发展，能否相互促进的重要尺度。建立完善城乡一体的社会救助体系，全面整合城乡救助资源，就能有效地缩小城乡差距，减少城乡在分享经济和社会发展成果方面的不公平，促进城乡共同进步。

（三）建立完善社会救助体系，是可持续发展的需要。我们认为，可持续发展，除了统筹人与自然的和谐发展外，很重要的一点，就是保持社会稳定。社会稳定是经济社会可持续发展的前提和保障。社会不稳定，可持续发展就是一句空话。因此，为经济社会的可持续发展创造稳定的社会环境，是各级政府的重要职责之一。社会救助作为二次分配的重要手段之一，其职责就是要时刻维护困难群众的权益，切实解决好城乡特殊困难群众的生产生活问题，把党和政府的温暖送到他们的身边。“二次分配”问题解决不好，社会就不可能稳定。建立和完善社会救助体系，通过社会救助这种手段，更好地解决“二次分配”中的均衡问题，解决城乡困难群众的生产生活问题，以切实维护社会的公平、公正，就可以有效地预防和化解社会矛盾，避免社会动荡，为经济发展、社会进步和人民群众安居乐业营造长期和谐稳定的环境。

三、建立和完善与科学发展观相适应的社会救助体系

（一）要全面确立以人为本的社会救助指导思想。从客观上讲，我们现在开展的社会救助工作，就是为广大群众尤其是困难群众服务的，体现了以人为本的思想。然而，从微观上讲，在传统经济、政治体制基础上建立起来的社会救助体系，无论是从指导思想，还是从工作方式等方面都深深打着计划经济的烙樱比如，在五保供养工作中，把入院率作为一个重要的指标，而忽视老年人入院自主、居家养老的意愿，导致追求数字的提高，忽视了对老年人的日常精神抚慰。还有最低生活保障工作，本是党和政府为保障公民的基本生存权而专门制定的一项重要措施，而目前很多地方还存在着以钱定人，或是一些基层政府为追求政绩，而人为压缩低保人数的现象，使一些应保对象仍被排除在保障范围之外。这既没有尽到政府应尽的职责，更没有体现以人为本的思想。因此，我们在开展社会救助工作时，必须确立以人为本的指导思想。在养老工作中，我们既要提倡集中供养，更要强调弘扬中华民族尊老、爱老的传统美德，在充分尊重老年人意愿的前提下，提倡宜分则分，宜集则集。特别是在农村税费改革后，一方面要加大财政转移支付力度，尽快建立起盛市、县、镇各级财政分级负担的五保供养资金筹措新机制。另一方面，要建立科学的养老考核工作机制，彻底转变简单考核入院率的观念，不仅要考核老年人的吃、穿、住，还要看其生活环境、精神面貌等综合因素。在低保工作中，也要坚持以人为本的指导思想，尽快从以钱定人转变到以人定钱上来。凡是符合低保条件的，都要纳入保障范围，实现应保尽保，切实保障每一名公民的生存权。

（二）要建立和完善城乡一体化的社会救助体系。我国是世界上少数几个实行城乡二元制结构的国家。这种体制，在建国初期发挥了其独特的作用，但也人为地造成了城乡居民在低保、入学、医疗等多方面待遇的不平等。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这种城乡二元体制的弊端越来越突出，与科学的发展观格格不入。因此，下一步，我们要按照城乡统筹协调发展的要求，逐步实现社会救助城乡一体化。就财政资金的投入而言，统一城乡标准是大势所趋。但就目前形势而言，如果实行城乡的统一标准，势必给财政带来巨大压力。因此，我们认为，在今后的工作中，一方面要稳定城市低保水平，另一方面，要加大财政转移支付力度，逐步提高农村低保水平，最终实现城乡低保一体化。只有这样，才能保障社会的稳定，保障大多数人民的利益。就教育救助而言，目前农村集体办学，除教师工资外，其他费用大多由村集体负担，而城市学校则由财政全额负担。这不符合城乡统筹协调发展的要求。下一步，首先城乡学校都要实行财政全额负担，实行九年制义务教育。其次，对城乡低保家庭的子女，应按不同年级实行不同标准的教育救助，以保障贫困居民受教育的权利。就医疗救助而言，由于农民没有医疗保险，因此，农村每年都产生一批因病返贫的人员，这已经成为医疗救助的一个热点。因此，建立城乡统筹的医疗救助体系，是建立和完善与科学发展观相适应的社会救助体系的一个重要内容。前一时期，我市一些有条件的城郊村已经在建立农村医疗合作制度方面进行了初步探索，下一步，要在这方面进一步探索，以期建立一个符合我市农村实际的医疗合作制度框架。就住房救助而言，城市低收入居民有政府出资建设的廉租房，而农村低收入农民的住房只能由集体负担，实质上也是农民自己负担。税费改革后，由于村集体收入的减少，农村低收入者住房问题会更加突出。住房是一个公民的基本生活条件之一。从整个国际社会看，尤其是发达国家，都是通过政府干预解决低收入居民家庭住房问题的，而且住房救助在整个救助中一般是主要部分。因此，解决住房问题，应制定针对社会困难群体的特殊性住房保护政策。在现阶段，可以参照国务院《城镇廉租住房管理条例》继续完善我市廉租房政策。在农村，可由政府出资，对特困户进行危房改造，以确保居者有其屋，逐步实现住房救助城乡一体化。

（三）要建立和完善政府主导、社会广泛参与的社会救助体系。首先，社会救助是政府义不容辞的责任。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此，政府应该在低保、养老、助残、托幼等方面发挥主导作用，这方面的费用，政府应义不容辞地从财政资金列支。但政府负担，并不意味着政府事无巨细都要参与，在一些具体的事务性工作方面，政府应该退出，交由社会承担。而社会承担的一个重要前提是要加大对民间组织的培育、管理力度。只有把民间组织这个“第三部门”的社会力量发展起来，才能填补政府退出后留下的空间。这就要求下一步加大改革的力度，把目前存在的大量的“官办”、“半官办”的协会、社团从政府部门完全脱离出去，让其真正发挥中介组织的作用。对社会救助而言，慈善协会是一个典型的例子。目前，各级都建立了慈善协会，但其人员、编制和职能仍然依附于民政部门，在对外开展工作中，也是打着政府的旗号进行，没有发挥其应有的作用。下一步在政府注入一定的启动资金后，要逐步使其与政府脱钩，让其以独立的主体进入市场，按照市场的规律进行融资、筹资。此外，政府还应指导建立各种救助基金，委托金融机构进行管理。政府只充当监督管理的角色，以保证其资金的保值增值。这样不仅可以吸引大量的社会闲散资金，扩大慈善协会和救助基金的国内筹资能力，而且还可以合理合法地接受国外的捐赠，进一步扩大其融资筹资规模，提高其社会救助的能力。