法院岗位廉能管理经验交流

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当前是我国改革开放和现代化建设的关键时期，国内外形势复杂多变、多种社会矛盾碰头叠加，腐败还处在多发、易发期，对当代中国来说，我国反腐败形势依然严峻，反腐倡廉建设的重要性不言而喻，它关系到我们党的执政地位、执政基础，关系到社会主义和谐社会建设。人民法院作为国家审判机关，肩负着依法治国、维护社会正义、维护人民利益、促进社会和谐、促进反腐倡廉建设的重任，人民法院本身既是反腐倡廉的一支重要力量，又是反腐倡廉的重点领域。法院是公权力较集中的部门，公众的关注度很高，所裁断的大量刑事、行政案件和民商事纠纷，直接关系到人民群众的切身利益，关系到党和国家的形象和权威。而当前我国的反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性的特点，消极腐败现象滋生蔓延的土壤和条件在短期内难以消除，社会上客观存在一些消极因素，不可避免地会影响和冲击法官队伍，一些法院的审判、执行部门腐败案件高发、频发，有的同一岗位连续发生多起腐败案件，这些案件严重损害了人民法院的声誉和人民法官的形象，需要引起警惕。因此，加强法院系统的党风廉政建设和反腐败工作一刻也不能放松。

在党的十七大报告中，总书记强调，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败的工作领域。这些新观点、新论断，体现了我们党在改革开放和发展社会主义市场经济条件下对反腐倡廉规律认识的深化，体现了党中央对预防腐败工作的绝对重视。因此在新形势下做好人民法院的党风廉政建设工作，深入开展人民法院的风险岗位廉能管理工作对于进一步提高法院机关效能、确保法院公正、廉洁、为民，促进法院反腐倡廉建设工作意义重大。

一、风险岗位廉能管理工作的内涵及分类

风险岗位的逻辑起点是风险，尽管学术界和实务部门对风险的界定不同，但它们普遍强调风险发生的可能性和不利影响这两个方面。根据现代管理学的理论，风险的基本定义是指“带来损失的不确定性”。按照这一基本概念，可以给人民法院岗位风险一个基本的定义，就是指人民法院实施公共权利的主体可能产生或发生滥用公共权利谋取私利发生腐败行为的可能性。也就是说，任何有权力的岗位都有可能产生腐败，包括贪念、侥幸心理、因制度不完善所导致的监督管理失当以及自由裁量权等等，都是风险。因此，有效开展预防腐败，就是要降低这些风险可能发生的概率。

廉能管理则是是将司法公正与诉讼效率的有机统一起来，针对以上风险在微观层面上应用风险管理理论，在宏观层面上实施质量管理方法的系统化管理过程。换而言之，廉能管理工作就是借鉴金融和保险业比较成熟的现代管理科学理念和方法，引入到预防腐败工作之中，在加强预防腐败工作领域进行大胆尝试创新，初步形成的预防腐败工作的新机制。

风险具体可分为思想道德风险、岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险和外部环境风险等五个方面可能发生腐败行为的风险。思想道德风险，是指因放松政治理论学习和世界观改造，理想信念动摇，背离社会主义荣辱观和优良作风等，权力观、利益观、工作观不正确等，可能造成个人权力失控、行为失范，导致以权谋私等严重后果的腐败风险。岗位职责风险，是指因岗位职责的特殊性及存在思想道德、业务流程、制度机制和外部环境等方面的实际风险，可能造成在岗人员不履行或不正确履行职责，导致失职渎职、以权谋私等严重后果的腐败风险。业务流程风险，是指因工作流程设计不完善、缺乏相互制约或执行不力，可能造成在岗人员不履行或不正确履行职责，不作为、慢作为、乱作为，导致失职渎职、以权谋私等严重后果的腐败风险。制度机制风险，是指因制度机制缺失或不健全、不按制度办事、影响制度机制有效运行，权力自由裁量空间较大，缺乏有效制约监督，可能造成权力失控、行为失范、制度失灵，导致滥用职权、以权谋私等严重后果的腐败风险。外部环境风险，是指因权利对象在业务往来中对相关领导干部及工作人员进行利益诱惑或施加其他非正常影响，可能造成权力失控、行为失范，导致失职渎职、权钱交易等严重后果的腐败风险。

二、风险防范管理实践应用情况及主要成效

依据腐败风险发生和蔓延的一般规律，治理腐败的根本途径是预防腐败的发生，就是要采取措施防止腐败行为发生，使腐败发生的几率降到最低限度。这就要求在已有的预防腐败经验的基础上，采取一种新的管理模式，这种模式要能及时发现腐败苗头，把握腐败发展趋势，能更加系统、科学地对发生腐败的可能性进行防范和控制。这种新的管理模式还要具有一定的规范性、可操作性，能用于指导反腐倡廉建设实践，解决具体问题。

将风险防范管理运用到反腐倡廉建设工作中是我们国家在实践中探索出来的预防腐败的新途径新方法，最早是由北京崇文区探索实施的一个预防腐败工作项目。它提出的廉政风险防范管理机制通过引入现代管理学理论，把外部监督与内部监控，以及风险防范与岗位职责充分结合起来，根据腐败案件诱发的原因，归纳了思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境五个方面存在的廉政风险，并以年度为周期将风险防范分为“计划、执行、考核、修正”四个环节进行控制，逐步建立健全了监督检查、考核评估、纠错整改和责任追究四个机制，将预防腐败工作落实到具体的人和岗位。

随后，全国一些省市也开始了廉政风险防范的试点工作。如江苏省苏州市按照中央建立健全惩治和预防腐败体系工作规划和江苏省委《实施办法》的要求，以廉政风险防控工作为突破口，围绕廉政风险排查和防控进行了积极的探索和实践。在全市范围内组织开展了“查找廉政风险、建立防控机制”活动，把反腐倡廉建设的目标要求、各项任务融入到各级、各部门日常管理和执纪执法工作中，抓住“找、防、控”三个环节，构筑机关干部不想违、不能违和不敢违纪违法的防线。以廉政风险的查找、防范控制为主线，以对权力的清理、制约、监督为核心，以反腐倡廉制度建设、规范、执行为主要内容，形成了从源头有效防控廉政风险的工作机制，推动了反腐倡廉工作的深入开展。

从各地预防腐败、加强廉政风险防范管理的实践看，取得了一定的成效。在管理理念和方式方法上有以下几个方面的共同特征:一是注重现代管理，建立科学管理体系。二是注重制度建设，建立权力监控体系。三是注重科技手段，建立电子防范体系。这些措施体现了我国进一步加强预防制度建设，推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统，建立健全防止利益冲突机制度，形成有效预防腐败长效机制的反腐倡廉新成效。

市法院在2010年率先在全省法院推行廉政风险预警防控机制，通过近一年的腐败风险预警防控体系建设推进活动，法院广大党员干部的风险意识得到了强化、工作作风得到了提升、队伍建设得到了加强，风险岗位廉能管理工作取得阶段性成效：一是增强了风险岗位防范意识。法院通过宣讲腐败风险预警防控工作机制的目的和意义，学习反腐倡廉建设文件，进行风险教育，使全市法院广大干警提高了对风险岗位廉能管理工作开展的必要性和重要性的认识。大家认识到：查找岗位风险点，不是查找个人存在的问题，不是“整人”、“查岗”，而是更加有效地保护、爱护干警的工作举措。通过清权明责、排查风险、制定防控措施并予以公示，形成人人参与风险防控的局面，干警对腐败风险有了更深刻的认识，接受了一次入脑入心廉政风险教育，干警的工作责任意识和腐败风险防范意识得到明显增强。二是促进了审判、执行工作。全市法院各业务部门结合业务工作，自觉排查风险，对各自的权利事项进行梳理，并填写《职权目录明细表》、《风险查找定级表》、《腐败风险查找、等级确定和防控措施表》等既明确了工作责任，又规范了办事程序，逐步解决以往反腐倡廉工作与审判、执行业务工作结合不够、甚至“两张皮”的现象，为下一步规范审判、执行权行使以及监督提供了有益探索，正在形成以廉政建设促进审判、执行工作的良好态势。三是拓展了反腐倡廉教育平台。通过宣传发动，查找、预防腐败风险，将法院及各部门、岗位（个人）查找出来的腐败风险点、风险等级和防控措施，采取多样有效形式，向社会公开，将权力放在阳光下“亮晒”，接受社会监督。提高了防控腐败风险的针对性，推动了教育、制度、监督并重的惩防体系建设。干警把风险查找、防控的过程，变成对腐败风险、对法官职业道德再认识的过程，变成自我警示、自我教育的过程。强化了干警腐败风险意识，拓展了反腐倡廉教育平台，进一步加大了治本力度。四是促进了法院队伍建设。开展推进腐败风险预警防控工作，有力地促进了我市法院2010年惩防体系重点工作的推进，创新了反腐倡廉工作方法，深化了预防腐败制度建设，加大了治本力度，优化了党风廉政建设工作格局，取得了“以廉促审”、“以廉促执”的联动效应。通过机关干部日常谈心谈话制度、重大事项报告制度等措施，进一步优化干部队伍素质，有力地促进了我市法院党性强、业务精、作风正、廉洁、公正、高效的干部队伍建设工作。

三、加强人民法院风险岗位廉能管理工作的对策思考

实施风险岗位廉能管理，是建立预防腐败工作长效机制，拓展从源头上防治腐败工作领域方面进行的积极探索。从法院自身发展面临的环境和压力来看，是一种发展趋势。

腐败的发生是多种因素诱发廉政风险的结果，这决定了加强法院风险岗位廉能管理、从源头上治理腐败并不是个别环节完善和改革的问题，不仅仅是某个过程和局部的工作，而是一个全方位、立体的系统工程。加强法院风险岗位廉能管理工作，需要结合法院工作实际，从全面的角度，以找、防、控为重点，从教育、制度、监督等方面入手，采取有效的措施，提高法院干警拒腐防变和防范廉政风险的能力，最大限度地控制司法风险，最大程度地减少因廉政风险所造成的损失。

（一）消除思想顾虑，确保对风险岗位廉能管理工作的认识到位。风险岗位廉能管理的实施是廉政与腐败的博弈过程，实施风险岗位廉能管理要求人人查找风险，人人公开风险，人人制定措施，人人参与监督，这些势必涉及某些人、某些部门的既得利益，难免会产生抵触。从我市推行腐败风险预警防控工作来看，一开始不少人并不能接受这一理念，认为查找风险点是将自己当成坏人，产生了不少抗拒情绪。一些人对腐败风险防控心存顾虑，回避风险，怕自找麻烦，怕引火烧身。有的认为查找风险点就是公开“腐败点”，查风险就是查问题，担心大张旗鼓地查找风险点会给个人带来负面影响，不利于工作开展和个人进步，担心风险点查多了、等级定高了会自找“麻烦”，因此，对这项工作心存疑虑，存在等待观望、敷衍应付的问题。产生这些问题的主要原因是认识不到位，对岗位风险界定不准、认识不清，也是对岗位风险的认识产生偏差而造成的。因此需要加强学习中央和省、市有关廉政工作文件和规定，学习各级领导的重要讲话精神，领会精神实质，自觉把思想统一到加强惩防体系建设上来，以制度保持党员干部的清正廉洁，从源头上防治腐败。通过学习，克服“务虚论”、“无关论”、“本庭室无风险点”等模糊认识，使全体干警深刻领悟“认识不到风险就是最大的风险”，自觉参与到风险岗位廉能管理中来，主动查找风险点，制定防控措施，增强风险岗位防范意识。

（二）突出重点部门和岗位，抓住关键环节，确保风险岗位廉能管理取得实效。有权力运行的地方就有发生腐败的可能，要建立风险岗位廉能管理机制，首先必须对权力运行的特点和腐败发生的规律有准确的认识和把握。法院的权力主要体现为司法权和行政管理权两个方面，而违规和以权谋私现象主要出现在涉及案件的审判和执行以及对人、财、物的管理岗位中。因此，法院风险点查找在注重个人、单位“全覆盖”的同时，突出重点，分领导岗位、中层岗位和其他重要岗位三个层次，重点围绕法院立案、审判、执行等重点部门以及法院重要决策尤其是“三重一大”决策的岗位，和决策执行过程中拥有人、财、物处置权的部门等重点领域，组织专人查找风险点，确定风险的关键环节和重点部位，确保风险识别的真实性和客观性。其次，要将风险岗位廉能管理贯穿于工作的全过程。对岗位风险的防范，应是一个全覆盖的过程，必须依托长效机制稳步推进。廉政风险不仅仅存在于领导岗位，只要行使公权力的岗位都存在。这就要求每位干警针对自己目前的工作岗位、职责权力进行认真的分析思考，寻找出可能存在的风险临界点，制定切实可行的防范措施，积极参与到整个风险岗位廉能管理过程中。第三，注重防控措施的建立。经过查找和评估之后，最重要的是针对风险点提出有针对性的防控措施。防控措施应该包含两部分内容：一是共性要求，比如教育、关键岗位干部的交流、轮岗等；二是个性要求。即有针对这个岗位特点的措施。操作流程的核心是动态跟踪风险点，对风险的发展过程，实施监控和处置。建立前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法，形成风险防范体系。前期预防措施是针对风险点采取的预防性措施。针对现有制度中还没有适合防范要求的漏洞和盲点，要制订相应的制度规范。主动防范五类风险，最大限度地降低腐败行为发生的可能性。中期监控机制是开展风险预警和工作检查的动态性措施。通过信息监测、定期自查和垂直抽查等手段，对制度机制运转、权力运行过程进行动态监控，及时发现问题，发挥好各类监督渠道的作用，形成对廉政风险的全面监控。后期处置办法是针对中期监控发现的问题实施的惩戒性措施。通过警示提醒、诫勉纠错和责令整改等手段避免问题演化发展成违纪违法行为。

（三）将风险岗位廉能管理的立足点放在防止控制腐败行为的发生，落脚点放在法院业务工作上。风险与具体的职务和岗位密切相关，涉及权力运行的每一个环节。这就需要实现防范与业务的有机统一。做好预防腐败工作，必须把风险岗位管理与各部门的业务工作结合起来，与各个岗位职责结合起来。风险岗位管理必须以各个部门各项具体工作为切入点，一方面通过查找工作中的风险点，制定防范措施，落实到每一个岗位每一个人，责任清楚，目标明确，使预防腐败工作具有很强的针对性和可操作性；另一方面通过对制定预防措施的落实情况进行检查考核，形成对风险防控工作的评价。不仅促进了反腐倡廉建设，也推动业务工作不断改进，产生“以廉促审”、“以廉促执”的联动效应。1、以制约和监督司法权运行为核心，进一步规范审判权、执行权的行使。加强对法律条文和判例的指导、解释工作，逐一规范同类案件的裁判标准，统一司法尺度，加快推进量刑规范化，严格规范法官自由裁量权的行使；加大审判公开力度，落实生效裁判文书网上公示和判后释明制度，完善司法民主、民意沟通和人民陪审员制度，形成不同层级法官之间、各业务部门之间的相互监督与制约机制；运用“制度加科技”的方法，利用法院正在运行的法院综合信息管理系统，加强对审判、执行活动的每一个办案节点和每一个工作环节实行全方位监督；进一步完善合议庭评议和审委会议事制度，规范合议、审议发言顺序和表决程序，强化审判流程监管，按权责统一原则，明确审判工作各个环节的分工与责任。2、以落实《任职回避》和《干扰办案》规定为重点，加强审判、执行案件的风险防范。针对当前影响人民法院公正廉洁执法的突出问题，最高院颁布施行在审判工作中防止法官私人利益与公共利益发生冲突、防止人情关系对审判工作形成干扰的制度规定。贯彻落实好这两项制度对法院风险岗位廉能管理工作具有重要意义，首先，应对法官的配偶子女从事律师职业情况进行全面的摸底自查，并在规定的时限内逐步实现配偶子女从事律师职业法院领导干部和法官的任职回避，排除其中蕴含的腐败风险。其次，从加强对法院内部人员的自我约束，强化对法院内部人员的监督管理入手，认真解决人情关系干扰办案工作的问题，从降低廉政风险方面为广大法院干警提供自我保护。第三，完善监督机制，广泛搜集群众意见。比如设立举报电话或者举报网站，欢迎社会各界举报、监督。3、以民商审判执行部门廉能风险防控为重点，全面启动审判执行案件风险防控工作。针对审判、执行过程中可能出现风险点，将对判决和强制执行案件进行监督和回访作为岗位风险防范的切入点，推行审判执行案件廉能监督卡和案件回访制度，发挥监督关口前移的作用，突出监督的预防作用，形成对审判执行活动的深层次监督和直接监督，增强干警自觉接受监督的意识，让审判执行权习惯在群众等相关部门的监督下运行，防范和减少审判、执行风险。树立人民法院公正、透明、文明、廉洁司法的形象。

（四）健全风险岗位廉能信息收集平台，加强的风险岗位的预警处置系统。风险信息收集是构建风险岗位廉能管理中的一个重要环节。针对目前信息收集的内部和外部方式，在继续采取接受信访举报、述职述廉、民主生活会、民主测评、召开座谈会等获取廉能风险信息方式方法的基础上，充分利用网络平台和科技技术，采取在法院网站设置网上投诉举报信箱、采取网络调查、在线问答、视音频监控及聘请廉能风险信息员等方式收集廉能风险信息。根据网络监控信息，掌握党员干部使用网络的不良行为。推动廉政监察员更好地发挥日常收集风险的作用。安排专人对当事人和社会公众反映的本辖区法院存在的问题进行登记、核实和反馈，建立廉能风险信息台帐；纪检监察机构不定期开展工作督导、明察暗访、“三重一大”事项专项检查等，动态监控廉能风险。及时组织实施风险信息分析评估、确定预警等级、预警通知、采取预警处置措施、整改结果督查反馈等风险预警处置工作，防止可能出现或正在演化的问题发生。