人大项目督察经验交流

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近年来，我县紧紧抓住西部大开发重大战略和中央扩大内需的政策机遇，始终坚持把项目工作作为推动我县经济发展的“牛鼻子”，大抓项目，抓大项目，依托项目抢占发展高地。仅2011年，我县争取国家补助项目226个，到位资金6.36亿元。149个重点项目完成投资20.5亿元。2012年计划实施项目166个，预计完成投资24.5亿元。目前一批已建成重大建设项目，正在发挥其应有的作用，还有一批重大建设项目正在建设或拟建中。无疑，项目工作的扎实推进极大地促进了我县两个文明建设，为实现平昌“加快发展，争当经济发展排头兵”目标发挥了巨大作用。但我们也清醒的看到，在项目的实施过程中，一些地方违规超概，一些项目违规招投标，一些工程建成就成了“豆腐渣”，给国家和人民带来了较大损失。因此，如何更好地加强项目实施过程的监督，规范投资行为，提高资金使用效益，防止腐败问题发生，是我们当前必须研究的一个重要课题。

一、我县项目管理工作的实践

近年来，特别是2011年以来，县委、政府采取非常规措施，举全县之力，集全民之智，加大项目争取力度，仅上千万元资金的项目就达30多个。面对如此巨大的资金，如何充分发挥资金使用效益，县委、政府及人大及早思谋，不断的探索、总结，从制度层面对如何加强项目实施过程的监管作出了一些创造性、探索性的工作，取得了一定的成效。主要体现在：

一是责任进一步落实。制定出台《平昌县2012年项目工作考核办法》、《关于县级领导挂包项目的通知》，建立县级领导挂包乡镇、重点项目，县级部门和乡镇党政“一把手”为项目工作第一责任人机制。制定项目实施工作图表，做到挂包领导、责任单位、工程技术责任人、形象进度、考核奖惩“一表清”，实现了责任到人头、具体到项目、计划到阶段、落实到进度。

二是制度进一步健全。县政府制定出台《平昌县政府投资项目管理办法》、《关于规范政府投资项目审批程序的通知》，其中规定20万元以上的投资项目必须实行网上公开比选，200万元以上的实行网上公开招投标。2007年，我县人大常委会修订并通过《关于讨论、决定重大事项的暂行办法》。明确了31项需提请人大常委会决议决定或向人大常委会报告的重大事项。同时规定政府一次性财政资金投资或者国有资产处置总额在300万以上的事项需由人大常委会审查和决定。这些规范性文件，进一步明确了项目审批和监管程序。

三是机制进一步创新。为加快项目建设，确保工程质量，着力建立健全四项工作机制，一是建立项目建设特事特办保障机制，实行建设项目审批“绿色通道”，做到“该办的事坚决办，不拖；能办的事立即办，不等；难办的事想法办，不退；与配合部门交叉的事情主动协调办，不靠”。二是建立工期倒逼推进机制。坚持科学测算，倒逼时间，挂图作战。三是建立“五方合作”质量监管机制。理清主管方、业主方、监理方、施工方工作责任，履行质量监管合同条约；严格执行项目建设法人责任制、招投标制、工程监理制、竣工验收制和工程质量终身制等制度，确保项目建设质量和效益。四是建立一周一通报制度。确定转班专人跟踪检查，协调解决具体问题；同时建立相关部门联系会议制度，定期汇总分析信息动态和监督检查情况，及时纠正工程建设中存在的问题。

四是监督进一步加强。成立四个项目建设监督组，依法加强项目建设的规划设计、财政评审、招投标和资金运行的巡回监督检查。一是资金运行监督组，由审计局牵头，发改委、财政局参与，建立转账专审资金监管机制，严格按工程进度拨付资金。二是招投标监管组，由监察局牵头、发改委、招监办参与，加大了工程概预算、工程变更、工程结算和竣工财务决算的审查力度，并将审查结果作为项目资金拨付和结算的依据。三是项目进度督察组，由发改委牵头、目标督查办、效能办参与，实行一周一通报，一月一汇报，季度一检查，竣工有总结。针对一些重大事项建设周期长、监督难度大的特点，我县人大常委会制定《关于听取和审议“一府两院”工作报告的办法》，实行“重大项目三审制”来加强项目实施过程的监督。即常委会每半年对“一府两院”落实审议意见的情况进行一次满意度投票表决，对满意度票数未过半数的，责成重新办理，第二次表决仍不满意的，将启动质询等刚性监督手段，第三次表决仍未过半数的，按照《平昌县人大常委会关于被任命干部履职考核暂行办法》相关规定，追究责任。

二、当前项目管理中存在的主要问题

我县项目管理工作，经过多年来的探索与实践，已经逐步形成了一套比较完整、规范、具有地方特色的管理体系，但由于思想意识还有待提高，相关法规制度还不够完善，致使项目管理工作存在一些问题。

从政府自身监管来看：

一是招投标程序不尽规范。一是串标、围标的情况较突出，特别是在比选中，借用资质现象十分普遍。公开招标报名的多，而递交投标文件的少，很多都是“陪客”。二是存在转包分包现象。投标文件承诺的项目经理，中标后签定合同时又变成其他人了，甚至其他人员全部变化，属于典型的转包。三是“先上车后买票”规避招标，事后又采取其他方法进行弥补，工程都建好了，已成即定事实，只有完善手续罢了。四是除施工招标外，设计、监理、设备采购等招标也不尽规范，个别采取低于招标规模的价款签订合同，这样业主、设计、监理单位都“少费事”、“少开支”，达到所谓的“双赢”。

二是超概算现象时有发生。在项目建设期有个别建设项目，由于设计不完善，审查不到位，导致建设过程中，不得不变更工程设计，从而增加工程量；个别工程在变更设计中缺乏对提高建筑材料档次等方面的约束机制，任意提高建设标准；还有一些工程项目由于施工单位故意做大工程量、高套定额并通过串标等方式获取工程建设权，从而增加工程造价；另外，个别建设单位贪大求洋、铺张浪费，也是造成工程超概的重要原因。

三是建设资金落实困难。一是部分项目需要多渠道融资，而银行惜贷，项目责任单位和业主单位缺乏与金融部门的有效沟通，没有得到金融部门的大力支持，致使项目难以按照计划进行。如县城过境公路建设、文体会展中心建设等项目融资困难的问题一直没有得到解决。二是上级补助资金相对项目建设计划到位滞后，档案局改造和乡镇办公楼危房改造等项目存在等待资金到位后才着手实施的现象。三是地方配套资金不足且难以及时到位，影响项目顺利实施。经调查，仅全县通乡公路建设资金缺口达2500万元。四是受上级政策调整影响，乡镇计划生育中心服务站、计划生育促进工程等项目无法按照原计划予以实施。五是招商引资项目实施难度大。如20万吨玉米淀粉深加工项目、江家口电站等项目至今仍未招到客商。

四是具体问题解决不力。主要体现在以下两个方面：一是不主动去落实土地征用、拆迁、安置、补偿、报批手续、财政评审等工作,致使相关事项不能及时办理，项目建设一拖再拖。如县城过境道建设既无实施方案，也无考核措施，至今未开工。二是在房屋拆迁、青苗补偿、安置补偿等工作中，遇到具体问题时，畏难恼火，随意停工，不去及时查找原因，不去主动解决问题，而是被动地依赖于政府解决一切具体问题。南国城市广场建设开工多年，由于物资公司等单位的拆迁未完成，至今项目推进不明显。三是企业改制不彻底，具体问题长时间得不到有效解决，致使项目不能实施。如畜牧局负责实施的新建40万头生猪屠宰加工线项目，因肉联厂改制未完成，至今项目建设无明显进展。

五是建设管理水平不高。一是项目责任单位对业主单位缺乏指导和督促，由业主单位自行实施，项目管理处于无序状态。二是业主单位没有严格按照设计进行施工，随意缩短工期，质量难以得到保证。三是后续管理不到位。如农村安全饮水管理，至今未出台规范的用水方案。再如乡村公路管理，安保和管护措施落实不很到位，一些地方水沟不畅，一些险要路段没有设置警示标志，超重车辆随意碾压、路面堆码现象严重。

从人大介入项目监督来看：

一是在项目的决策阶段，人大审查不严，存在程序化倾向。目前，在项目决策中人大及其常委会很少提前介入政府投资项目方案的编制审查，即使介入了，也仅限于形式上的审查，没有进行实质性审查。从过去审查工作实际来看，往往存在审查形式单一，审查内容过粗，审后处置权难以落实等问题。如政府投资项目方案一般是政府讨论通过并报同级党委研究同意后，再报人大来履行一下法定手续，“可行性研究”成为“可批性研究”，决策程序各个环节的透明度、参与度、问责度不够。代表和常委会组成人员思想上存在顾虑，认为所谓审查只不过是走走形式，“过过签”而已，审查中一般仅满足重大事项的知晓，而对政府投资项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深。这种形式上的审查，容易造成规划缺乏综合、长远和战略的考虑，难以做到正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案，造成投资重点不突出，综合效益难以显现。

二是在项目的实施阶段，对投资项目管理部门监督不力，存在缺位的倾向。按现行法律法规的规定，项目投资建设一般要接受计划（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建设（建设监理）、国有资产管理（使用）、纪检监察等部门的监管。但在实际的管理中表现出多头监管，监管不到位，监管成本高，虚假招标、规避招标现象突出，外部约束机制不健全，责任落实不到位的现象。人大作为权力机关，对这些与项目投资建设有关的部门，没有真正建立起一种全过程的监督制衡管理机制。项目实施后，很少开展有效监督，即使进行监督，也只不过是听听汇报、组织进行一下视察而已，掌握的情况和信息极其有限，难以及时发现项目实施过程中存在的问题。

三是在项目完工之后，后续监督不到位，投资项目评估缺失。目前我县项目投资管理，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。人大也没有对政府投资项目完工情况进行切实有效的监督，没有下气力督促政府和有关部门建立和落实相应的项目后评估制度、绩效审计制度、项目工程质量落实制度、责任追究制度等，这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

三、对策与思考

项目工程对地方经济社会发展的巨大推动作用不言而喻，加强对项目工程建设的监督意义重大。地方人大对重大建设项目的监督是宪法和法律赋予的职责。宪法第一百零四条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，地方组织法第四十四条第（四）款规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。鉴于此，地方人大应当依照宪法和法律的规定，充分履行好职责，重点把握“四关”，扎实推进项目工程建设的顺利进行。

一是把好项目工程建设立项关。重大建设项目的立项是首要环节。人大应要求政府将重大建设项目立项的报告提交人代会或常委会，审议通过之后才能立项。人大及其常委会在审议重大建设项目立项前要广泛听取人大代表、专家学者和广大群众的意见，对重大建设项目进行科学性的论证，在此基础上进行科学决策，依法决定重大建设项目是否立项。人大及其常委会没有作出决定的重大建设项目不能立项，对违反有关法律、法规的重大建设项目坚决不能通过立项。对人大及其常委会没有审议通过的重大建设项目，而擅自开工建设重大建设项目的，要追究相关领导人的责任。今年3月，我县人大常委会对政府提出的“2+2”产业发展战略，及时组织专家调查和审查，并在第二十一次常委会审查批准了白酒、畜牧、林竹产业规划。因水产业发展规划还存在着发展目标不尽科学、发展规划还有待商榷等问题，常委会暂缓批准，待政府修订完善后再提请审查批准。

二是把好项目工程建设招投标关。人大要对重大建设项目工程招投标实施监督，要求重大建设项目一律实行公开招投标，依照法定程序和方式，招投标公告，提供载有招投标工程的主要技术要求、主要的合同条款、评标的标准和方法以及形开标、评标、定标的程序等内容的招标文件。公开竞标，在具备相应资质条件的投标者中，择优选定中标者。以杜绝重大建设项目的暗箱操作，把资质差和不具备资质的工程承包单位拒之门外，避免重大建设项目中招投标流于形式。对插手重大建设项目工程人和事，要依法依纪追究责任。

三是把好项目工程建设资金关。首先在审批重大建设项目立项时，要求有关部门拿出工程预算，由人大或常委会审批后，才能动用建设资金进行工程建设。其次在建设中，对资金的运用要进行必要的监督，要督促建设资金及时到位，防止挪用重大建设项目资金，造成“停工待料”的局面，要避免购进质次价高的建筑材料，防止建造出豆腐渣工程。再次是要对重大建设项目建成后进行必要的工程结算审计。监督重大建设项目的建设资金是否按照人大审批的预算执行，严防重大建设项目工程超预算。

四是把好项目工程建设质量关。质量乃百年大计，事关民心、事关稳定。要采取视察、专项调查、听取汇报等多种监督形式，严把工程质量关。要督促重大建设项目严格实行工程监理制度；对出了质量问题的工程，要督促相关部门严肃追究当事人和领导者的责任。