欠发达地区反腐倡廉难点和对策

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编者按：本文主要从制约反腐倡廉制度建设的主要因素；进一步加强反腐倡廉制度建设的有效对策进行讲述。其中，主要包括：反腐倡廉制度执行者的自觉性不够高、一些反腐倡廉制度本身的操作性不够强、对贯彻落实反腐倡廉制度情况监督乏力、对违反反腐倡廉制度行为惩处不力、加强制度创新，不断增强反腐倡廉制度的操作性、加强学习研究，不断增强执行反腐倡廉制度的自觉性、加强监督检查，不断增强执行反腐倡廉制度的强制性、加大责任追究，更加注重维护反腐倡廉制度的权威性等，具体材料请详见：

党的十七大首次提出了反腐倡廉建设的概念，并大力倡导要“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。中纪委向党的十七大报告又提出，“既要重视制定和完善制度，更要严格执行制度”。特别对于欠发达地区而言，在惩治和预防腐体系中，反腐倡廉制度建设方面暴露出来了一些突出问题，已严重影响其发挥保证作用，更加注重反腐倡廉制度建设比以往任何时期都重要。所以，要不断深化认识，科学把握规律，以建设性思路、建设性决策、建设性方法推进反腐倡廉制度建设，不断形成有利于反腐倡廉建设的思想观念、文化氛围、体制条件和法制保证，从而进一步提高党的执政能力，永远保持和发展党的先进性。

一、制约反腐倡廉制度建设的主要因素

（一）反腐倡廉制度执行者的自觉性不够高

制度带有根本性、长期性、稳定性和全局性，具有规范和指导作用，是惩治和预防有机统一的载体，教育机制、监督机制、改革措施，归根到底要通过制度予以固定、保障和促进。从这个意义上说，构建惩防体系的过程，实质是不断推进制度体系建设的过程。但是，目前出台的反腐倡廉制度并不少，为什么在实践中却存在着制度没有真正或全面的贯彻落实呢?主要原因之一是我国反腐倡廉制度是由党和政府及其群体组织的主要领导集体研究制订，这个集体既是反腐倡廉制度的制订者，又是执行者，这种客观现实决定了反腐倡廉制度的执行者必须具备一定素养和一定境界，才能确保反腐倡廉制度的有效贯彻落实。正如有人分析认为，如果反腐倡廉制度执行者的素质很高，觉悟很高，思想道德境界很高，就只需要一个“三大纪律八项注意”短短几十字足矣，何需如此繁杂的条条框框呢。另一方面，有些反腐倡廉制度的执行者往往不能主动放弃既得利益，自觉地断掉“自己的消极腐败之路”。尤其在欠发达地区，受长期落后思想观念影响，加之经济发展比较落后，人们接受的教育普遍比较偏少，使一些反腐倡廉制度执行者的制度意识比较淡薄，贯彻落实制度的自觉性普遍不高。

（二）一些反腐倡廉制度本身的操作性不够强

从反腐倡廉建设的实践来看，长期以来，一些反腐倡廉制度不能适应新情况新问题，缺乏一定的操作性，起不到约束作用，形同虚设，造成的不良影响甚于没有制度。如现行办案方面的法规，大多数是上世纪90年代初期制定的，其中许多内容已落后于当前反腐倡廉建设的新任务，有些内容又被之后的文件所代替，需要及时予以调整；有的廉洁自律制度条文内容比较粗糙简单，“不准怎么样”、“禁止怎么样”之类的规定比较多，有时还出现“若要怎么样”、“应该怎么样”等规定，只有“不准”，没有罚则，常常贯用一句“严格追究有关人员的党政纪责任”，至于具体给予什么处分?处分的依据是什么?全然不知，缺乏法律依据；案件管理、纠风、预防腐败等专项工作中缺乏必要的法规依据，在依法行政的大背景下，很难发挥制度在反腐倡廉建设中的根本保证作用等等。这样的反腐倡廉制度，或者仅有实体要求而无具体程序规定，使人们难以操作；或者缺乏准确性的规定，“规定动作”过少，“自由裁量”过宽，该量化的不量化，为执行者预留了随心所欲的空间；或者存在漏洞空白，缺少延续规则和配套措施，无法依靠内在逻辑为反腐倡廉制度实施提供顺畅的路径。

（三）对贯彻落实反腐倡廉制度情况监督乏力

在贯彻落实反腐倡廉制度过程中，一些人把反腐倡廉制度“写到纸上、挂在墙上、说在嘴上”，是给他人看的，是约束别人的，没有建立起对反腐倡廉制度执行情况进行监督检查的长效机制。从反腐倡廉制度的本身来看，它不是自律的一种形式，而属于他律范畴。因此，反腐倡廉制度的贯彻落实还需要一定的监督力。但是，目前社会上存在着一种现象，人们为了办成一件事，往往最直接的想法和做法就是想方设法托熟人、找捷径，甚至一些人已经形成了一种习惯，认为那些收钱办事的官员就是好官，并对他们感恩戴德。在这种社会环境和道德观念影响下，一些违反反腐倡廉制度的行为往往无人过问，有些部门执行反腐倡廉制度出现了无人监督的现象。其主要原因是监督保障不足，监督者风险较大，不敢行使法律法规包括宪法赋予人们的监督权。同时，反腐倡廉制度贯彻落实缺乏有效的群众监督机制，权力部门、有权人员使用权力，通常是召开会议研究，或者行政长官裁断，至于研究的程序、依据等，一般情况下，其他人员不得而知。如群众缺乏最起码的知情权，如何行使监督职权呢？

（四）对违反反腐倡廉制度行为惩处不力

据报导，英国一旦发现公务员有违纪违规行为，哪怕是把办公室的笔、本、纸拿回家给孩子用，都要做出严肃处理，实行所谓的“零容忍”，即绝不容忍，因此成为全世界“清廉指数”比较高的国家。但是，在我们国家，《中国共产党纪律处分条例》、《国家行政机关公务员行政处分条例》等惩处性制度虽然已颁布实施，但并不能真正或全面的贯彻落实。主要因为有的反腐倡廉制度执行者出于“种种”考虑，执行反腐倡廉制度往往失之与宽，失之与软，甚至有时“法外开恩”；加之一些违纪违法人员总认为自己违反反腐倡廉制度行为是小问题，与那些贪官污吏相比，算不上什么问题，想方设法规避惩处。造成违反反腐倡廉制度行为得不到及时有效制约和惩处，使反腐倡廉制度的强制性受到了损害、严肃性受到了伤害、权威性受到了影响，反腐倡廉制度没有展现出预期的效果。

二、进一步加强反腐倡廉制度建设的有效对策

（一）加强制度创新，不断增强反腐倡廉制度的操作性

总书记在第十七届中央纪委第二次全会上明确指出：“我国现阶段存在的腐败现象，是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化不完善、管理有漏洞是腐败滋生的一个重要原因。”这种客观现实要求反腐倡廉制度建设务必走创新之路，必须把推动科学发展、促进社会和谐作为制度创新的方向和目标，必须把反腐倡廉实践中存在的问题、成熟的经验及对制度本身的需求作为制度创新的动力和源泉，必须把堵塞体制机制制度上的漏洞、提高反腐倡廉建设的能力及效率作为制度创新的价值取向和标准，必须把保障党员权利和维护公民权益作为制度创新的出发点和基本考虑。要进一步改进工作方式，改变过去出现什么问题就规范什么问题的工作思路，注重从源头抓起，着力预防可能发生与广大人民群众利益冲突的问题。作为基层工作者，要把反腐倡廉制度运行情况、功能效果等信息，及时反馈给反腐倡廉制度的制定机构，从而形成制度运行的闭环式控制，促进反腐倡廉制度的修订完善，不断提高针对性，增强预警预测能力；在不能发生与党内法规和国家法律法规相抵触的前提下，对于党内法规和国家法律中没有具体规定而本地区本部门又急需规范的事项，积极探索，大胆创新，进一步细化相关实施细则，需要制定配套制度的抓紧制定，实现制度建设的与时俱进，体现时代性、把握规律性、富于创造性，不断增强反腐倡廉制度的操作性。

（二）加强学习研究，不断增强执行反腐倡廉制度的自觉性

制度的生命力在于执行。总书记在中纪委七次全会上强调指出：“要认真贯彻落实以党章为核心的党内各项规章制度，促进领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，真正用制度规范自己的行为。”在依法治国、依法执政和依法行政的大背景下，严格依纪依法已经成为开展各项纪检监察工作的基本要求，也成为提高纪检监察工作能力和水平的基本方式。所以，要认真学习反腐倡廉制度，惩防体系《实施纲要》提出建立健全基本制度39项、从源头上防治腐败制度79项，共计达118项，各项反腐倡廉制度不可谓不多，需要细心研读，深刻领会，真正改变不知者不为错的恶习，彻底改变反腐倡廉制度意识淡薄的现象，不断增强执行反腐倡廉制度的主动性。要更加注重调查研究，反腐倡廉制度作为实践的产物，只有以实际情况为基础，才能做到符合规律、反映实践、准确管用，同时它又作为民主的产物，只有广泛听取各方面意见，才能做到集中民智、反映民意、凝聚民力。所以，要真正深入基层、深入实际、深入群众，准确把握消极腐败现象发生的特点和规律，及时了解实际工作和人民群众对反腐倡廉制度的建设性意见建议，及早发现反腐倡廉制度在执行中暴露出来的问题，做到积极应对，未雨绸缪，不断增强执行反腐倡廉制度的预见性。

（三）加强监督检查，不断增强执行反腐倡廉制度的强制性

加强对干部的监督，既是对干部的严格要求，也是对于部的关心爱护。要不断增强监督意识，干部能否自觉接受监督、带头开展监督，是衡量每位干部政治上、思想上是否真正合格的重要标准。要认真落实党内监督条例，严格执行党内监督各项制度，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，不断加强对质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度的监督检查，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。通过巡视、责任考核、述职述廉等方式，进一步加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查，尤其是纪检监察机关，要充分发挥监督检查职能，不但对当地贯彻落实反腐倡廉制度的情况进行定期督促检查，而且要结合实际进行不定期的重点抽查，不但督促广大干部认真贯彻落实反腐倡廉各项制度，不断加大制度的“硬约束”力度，而且要早打招呼，及时提醒，帮助干部把问题解决在萌芽状态，进一步提高反腐倡廉制度的执行力。要不断加强民主监督，更好地发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督的重要作用，增强监督合力，提高监督实效。

（四）加大责任追究，更加注重维护反腐倡廉制度的权威性

惩处是反腐倡廉建设中不可或缺的重要手段之一，在惩治和预防腐败体系中具有特殊的功效。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确规定，对反腐倡廉制度的落实情况要加强责任追究，做到有法必依、执法必严、违法必究。坚持反腐倡廉制度面前人人平等，严格惩戒和责任追究。在严格区分一般错误与违纪违法的界限，以及在改革开放中因缺乏经验出现失误与违纪违法的界限的情况下，加大力度查处违反反腐倡廉制度行为，切实纠正和严肃追究不执行或者不正确执行反腐倡廉制度的行为，严格执纪，严格执法，惩邪扶正，惩恶扬善，惩腐倡廉，维护反腐倡廉制度的严肃性。通过对典型的违反反腐倡廉制度行为进行公开曝光，教育本人改邪归正，吸取教训，警示他人严以律己，不蹈覆辙，有效地教育和有力地警示广大干部严格遵守反腐倡廉各项制度，更加注重维护反腐倡廉制度的权威性，更加注重提高反腐倡廉制度的执行效果。