城市土地利用经验交流

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土地在城市发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动城市的发展，土地低效、无序利用大量存在。现就城市土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。

一、城市土地利用的主要问题

1、旧城区大量存在，土地利用率低下。

旧城区已经成为城市土地低效利用的主要方面，有关资料显示，目前我国城市土地约40%左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为0.4－0.45，而实际上我们的容积率不及规划容积率的70%。一些城市的旧城区已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给土地的合理、高效利用带来不便。

2、新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。

一些政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，一些政府的领导热衷于新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。另一方面，一些工业企业以较低价格受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用率极低。

3、住宅用地供应不合理，房地产空置率高。

房地产行业极度膨胀，极大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，对房地产企业开发方向也不加以任何控制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。

二、城市土地低效利用的原因分析

造成以上三方面问题的原因是多方面的，既有技术方面的，也有主观思想方面的。我国是一个人口众多的国家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地国情的现状必须要引起我们思想上的高度重视。

1、主观方面原因：

政府畸形发展观。一些政府领导往往不坚持科学发展观和群众观，他们往往考虑的是在任期内的政绩和短期利益，都热衷于搞大开发、大建设。一些地方政府采取了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续拼资源，由于低廉的土地取得成本不足以让企业的学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打

宽用，多用地、用好地。诱使一些工业企业想方设法受让土地，使用少部分囤积闲置大部分，一有合适的机会就变相转让。

政府职能缺位导致低效用地。虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等，国土、建设、规划部门缺少必要的制约措施。

规划不合理导致低效用地。由于规划滞后、规划意识淡簿等方面的原因，一些建设存在规划布局不够合理的问题，一些边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。一些地方由于只注重新城区的建设，导致一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。

2、客观方面原因

根据建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例：居住用地20%－32%，工业用地15%－25%，道路广场用地8%－15%，绿地8%－15%，这四类用地综合占比为60%－75%。通过查阅有关城市地籍调查成果报告发现，大多数城市上述四类主要用地不符合国家标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。

资金不足影响旧城改造。与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，同样建设一片新城区，改造老城区的费用是前者的几倍甚至十几倍，而且时间更长，传统居住方式难以一下改变。对旧城区的普通群众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住习惯，旧城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，对旧城区改造不是很积极。

三、推进城市土地集约利用的几点建议

一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整，提升土地利用总体规划的地位。调整项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，充分利用闲置厂房等资源，不再单独供地

二是提高供地门槛，防止土地粗放利用，严格控制城市发展权。我国的土地国情决定我们不能无限制地扩大城市建成区面积。执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。把城市发展权分为决策权和实施权，将城市发展决策权纳入人大代表大会及其常委会的审议内容，城市发展实施权由政府组织。

三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地，建立城市土地集约利用评价体系。

政府国土部门要结合土地利用总体规划、城市建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系。出台专门政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。加强批后土地集约利用评价，发展、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，在整改宽限期内仍无法达到要求的，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划部门不认定工程竣工，发展部门取消有关投资优惠政策。

四是推进城市土地整理，鼓励合理利用地下空间。土地整理应以提高城市土地利用率，改善城市生态环境为目的，体现城市土地整理的社会、经济、生态综合效益。城市土地整理应充分调动政府、普通业主等社会各个层面的积极性。可以试行地下空间有偿使用。积极鼓励用地单位充分利用地下空间，明确用地单位利用自有土地建造地下

停车库，面向社会提供停车服务的，只要不进行分割转让、销售或长期租赁的，可以给予相应优惠条件使用；对用地单位利用地下空间从事其他经营性活动，依法须有偿使用的，其出让金按一定比例的基准地价收取。

以上是对土地节约和集约利用工作的一些看法，但是土地节约和集约利用涉及面广、审批环节多。因此，必须在政府统一领导下，协调投资、规划、建设、土地等部门，各司其职，综合管理。