财政局监督探索经验交流

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研究历史是为了站在历史唯物主义的高度来审视现实，设计未来。

回首新中国财政监督五十多年的发展历程，财政监督人备受鼓舞，但回到现实，在实际工作中又总有些困惑。

备受鼓舞的是历史印证了财政监督不可替代的地位，困惑的是对于未来财政监督的发展方向，大家仍有些迷惘。在记者的采访中，很多财政监督人能对财政监督娓娓而谈，但又总觉得在一些深层次问题上说不清道不白。

“痛并快乐着，”一位年轻的财政监督工作者曾这样笑着对记者说。

此话虽有些“调侃”，但也道出了许多财政监督人的心声。这或许就是一种困惑，一种“阵痛”——发展中的困惑、“成长中的阵痛”。

具有高度责任感和使命感的财政监督人怀着对财政监督事业的无限忠诚，经受住了各种考验，克难奋进，积极实践，苦苦求索，不断开创财政监督工作新局面。个中有得亦有失，有成功亦有困惑，囿于各种客观因素的制约，全国地方财政监督工作在整体发展和地区发展的差异性上仍然有许多问题亟待解决。

亮点与缺陷并存

——各地财政监督工作发展的不平衡

经济发展不平衡是我国存在的突出问题，综观全国各地的财政监督发展状况，亦是如此。20*年7月初，在西安召开的全国部分地方财政监督工作会议上，财政部监督检查局副局长张强同志指出，财政监督工作发展的不平衡是我国各地财政监督工作中的一个突出问题。

这种不平衡首先是机构建设上的不平衡。一些地方不仅机构健全，人员充足，还积极探索建立派出机构，而有些地方特别是到县级基层组织却连最基本的监督机构都没有。

机构建设是搞好财政监督的一个重要载体。很多地方积极探索有效的机构建设方式，积累了许多有益的经验。以建立地方财政监督派出机构为例，全国已有湖北、山东、陕西、河北、山西、河北五省进行了积极的探索，这些财政监督派出机构在促进地方财政改革与发展等方面发挥了重要作用。如湖北省在1997年成立省财政厅驻部分市财政监督办事组，*年在政府机构改革时，又将原财政监督办事组增加为12个，机构名称改为“财政监督办事处”，级别升为副县(处)级，核定事业编制65人，参照国家公务员管理。

与此形成鲜明对比的是，部分地方的机构设置很不规范。少数地方至今未成立专门的财政监督机构；有的地方虽已建立了财政监督机构，但监督力量分散，人员不到位。有些地方的财政监督人员还是兼职，财政监督检查机构和人员配备与所承担的职责不相协调。这种局面导致了财政监督的广度、深度、力度不够，许多领域出现监督“真空”。不仅很大程度上削弱了财政监督力量，给违法违纪分子以可乘之机，也使财政部门内部管理松弛，降低了工作效能。

其次是监督队伍素质的差异所带来的监督成效上的不平衡。近年来，许多地方围绕服务财政管理与财政改革，不断探索，财政监督工作涌现出许多亮点。广东提出了建立与新时期财政改革发展相适应的财政监督体系工作设想，即首先建立省级财政内部循环监督系统，并在条件成熟时将整个系统扩大到全省财政部门。省级财政内部循环监督系统围绕财政资金运动的全过程而设计，由内部监督分工、内部监督系统、内部监督责任、循环监督枢纽四部分组成。这一内部循环系统已得到了有效的实践。河北通过实行财政监察组委派制度，重点加大对省级预算部门，特别是资金量较多的政府部门财政财务管理活动的监督力度，将监督触角直接延伸到预算部门，对部门预算运行实施全方位、经常性监督，以彻底解决财政监督缺位问题。目前，向省直部门委派财政监察组试点工作已正式启动。江苏在内部控制体系的建设上成果斐然……

因此，机构健全、人员素质整齐的地方总是出亮点、出经验、出思路的地方，财政监督工作整体发展也就比较前卫。但也有一些地方，囿于各种客观条件的制约，财政监督工作仍局限于应付一般性的检查，在思路、方法和现代监督理念的认识上没有取得突破。

第三，地区经济发展的不平衡和领导重视的程度导致了各地财政监督工作的不平衡。对此，一位财政学专家说，沿海地区得益于改革之春风，经济发展迅猛，财政监督步子迈得大一些，领导重视的程度也不一样，在目前“行政首长负责制”、“一把手负责制”的体制下，领导重视是做好财政监督工作的前提和保证。

事实也如此，领导重视的地区，财政监督工作往往成效显著。如，湖北财政厅长罗辉主张对财政监督干部应该“高看一眼，厚爱一分”，在政治上要信任，工作上要支持，生活上要关心。青海财政厅长张光荣强调要把财政监督工作放在心上，摆在位上，抓在手上。领导的重视为财政监督工作提供了强大的动力支持和重要的组织保证。在一些欠发达地区，发展经济成为当地党政领导摆在案前的头等大事，在对财政监督工作的支持上力度不大，以致于财政监督工作的开展就显得相对滞后。

理论与实践相对脱节

——财政监督理论严重缺失

在此次财政监督会议的分组讨论中，很多与会代表都希望部监督局能够把每年各地报送的调研课题集结成册分发到各地。“因为我们在实际工作中太需要有财政监督理论来指导了，我们了解财政监督理论只能靠阅读报刊杂志、学习调研材料。”一位会议代表道出了大家的心声。

这种心声是对财政监督理论的渴望。

近几年来，财政部积极组织和推动全国地方财政监督机构和有关专家学者致力于财政监督理论的探索和研究。各级财政监督机构也针对财政改革和财政管理中出现的新情况、新问题和财政管理中的重点、难点、热点，积极开展大量的调研；同时财政监督的国际理论研讨与交流也日益增多，去年以来，“中法财政监督研讨会”、“财政部门内部控制与内部监督国际研讨会”都先后成功召开。

这些无疑都推动了财政监督的理论研究。近些年来，财政监督理论从无到有，理论专著也相继而出，先后有《财政监督概论》、《财政监督》、《注册会计师行业监管国际视角》等十余本理论专著出版；近几年来，各地财政监督机构上报部监督检查局的信息、科研论文和调研成果的数量每年都在递增……所有这些理论成果、调研和交流对财政监督的实务工作都起到了积极的指导作用。

然而，一个不争的事实是，财政监督理论体系还远没有建立。

从实务层面上看，大部分一线财政监督工作者疲于应付实务工作，检查之后所提交的检查报告、工作底稿仅仅只是为了解决实际工作，尚不能上升到理论层次；许多监督机构和一些实务工作者每年也都组织了一些调研课题，或集结出版，或见诸报端，但大都只是一事一议，没有上升到理论体系化的层面。

而在学术界，真正意义上以财政监督理论为主攻研究领域的专家学者几乎没有，当然也不乏在一些公开场合比如一些会议上对财政监督发表过真知灼见的专家，但充其量也只是客串而已。据了解，在我国数十所知名的高等财经院校中，绝大部分高校的财政学学科设置上没有涉及到财政监督，也极少承担财政监督科研课题。

因此，财政监督理论研究的现状是：零散的、片面的、不系统的，体系式的财政监督理论建设仍然任重而道远。

理论的缺失在一定程度上制约了财政监督工作实践的飞跃。

理论是实践过程中的一盏明灯。成功的实践需要有成熟的理论作为依托，财政监督作为一个专门的工作领域需要有一整套成熟的理论来支撑。只有这样，财政监督工作才能创新，也才更具有前瞻性和科学性。

“审计风暴”期待财政监督立法

——财政监督法制体系建设仍需推进

近年来，“审计风暴”频频出现在媒体上，成为公众热切关注的话题。关注的背后，让人触目惊心的是成千上万甚至数十亿元的资金黑洞，矛头也自然直指那些挪用、侵吞、浪费老百姓血汗钱的违法者和违规者。

是什么原因使一些当权者肆无忌惮地吞用“财政拨款”呢?

20*“审计风暴”后，我国南方一家知名报纸以显赫标题刊登一篇署名文章《“审计风暴”期待财政监督立法》，作者一针见血地指出：“根本的原因还是财政资金使用透明度不够，对预算内资金使用监管手段薄弱……而对财政预算和财政收支有效监督的法律法规，目前还比较缺乏。”

客观地说，建国后特别是近年来，财政监督法制建设取得了显著成绩。目前已基本形成了包括财政监督法律、涉及财政监督的行政法规、财政部规章以及规范性文件组成的多层级的全国性财政监督法规体系。我国地方财政监督法制建设也取得了突破性进展，从湖南省出台全国第一部地方性财政监督的地方性法规——《湖南省财政监督条例》以来，甘肃、吉林、西藏、福建等省也先后出台了财政监督条例。目前我国地方也已形成包括地方人大立法、地方政府行政法规、地方政府部门规章及行政性文件等多层级的地方财政监督法规体系。

更令财政监督人兴奋和欣喜的是，期盼已久的《财政违法行为处罚处分条例》于今年2月1日正式施行，可以说，这是我国财政监督法制建设的一个里程碑。

这一条例从适用范围、执法主体及其权限、财政违法行为的种类、国家机关及其工作人员的法律责任、财政执法手段等方面对原有《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行了修改和调整，对于纠正财政违法行为，维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财具有十分重要的意义。《条例》颁布以后，全国各地掀起了宣传学习《条例》的高潮。

但是，随着市场经济的不断发展，我国财政监督法制体系的建设仍需要进一步推进。

其一，一些现行的法律法规中的部分条款已明显滞后于我国财经形势的发展，需要对这些法律法规进行修订。如《注册会计师法》自1994年实施以来，对规范注册会计师的执业行为，维护社会公共利益和投资者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，发挥了重要作用。但随着市场经济的不断完善，特别是近年来出现了事务所脱钩改制、注册会计师业务范围扩大、中国加入WTO、《行政许可法》的颁布与施行等新情况、新问题，对注册会计师行业及其监管提出了许多新的更高的要求，现行《注册会计师法》的一些规定已不能适应形势发展的需要。

其二，财政监督缺少一部由全国人大立法的权威法律作保障。这与其他有关的经济监督主体形成比较鲜明的反差。“税务部门可名正言顺地依据《税收征管法》及其实施细则开展税收征管和税务稽查工作，审计部门可依据《审计法》开展审计监督工作，而目前我们还没有一部专门的财政监督基本法，这影响和妨碍着财政监督向高层次、深领域、全方位发展的进程。”在这次昆明会议的分组讨论中，许多与会代表如是说。

其三，在执法环节，仍存在监督滞后、执法不严，打击不力的问题。经济领域的违法违纪现象仍然普遍存在，屡禁不止，其中一个原因就是经济执法力度不够，处理偏轻，特别是对违法违纪责任人的处罚力度不够。

只有不断推进财政监督立法工作，财政监督执法工作才能不断规范，财政监督依法行政水平也才能不断提高，广大的财政监督人才能通过法律的手段去规范公共财政资金的管理，刹住吞剥财政资金的歪风，为市场经济的发展创造一个良好的法制环境。

在探索中发展

——财政监督机制建设仍处于朦胧发展状态

《辞海》中对“机制”一词这样定义：原指机器的构造和动作原理。生物学和医学在研究一种生物的功能(例如光合作用或肌肉收缩)时，常借指其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。按照这个定义，财政监督机制应该是指财政监督内在的运作方式及各组成要件之间的相互作用和相互关系。

长期以来，各地围绕本地财政管理和财政改革的中心任务，对建立有效的财政监督机制进行了诸多思考和探索——

陕西通过建立“三横三纵”财政监督体系，即以预算编制部门、预算执行部门和监督部门为主体，以事前、事中和事后监督为主线，建立事前参与、事中监控与事后专项检查和绩效评估机制，构建起纵横交错、层次清晰、结构严谨、环环相扣、布局科学的财政监督体系，以创新财政监督模式，减少财政监督成本，从而提高财政监督效率，提高财政管理水平。

海南省成立了预算项目审核小组，参与预算编制审核，促进了预算编制的科学性、规范性，并以监督预算编制为切入点，积极构建对预算编制、预算执行事前、事中、事后全过程的监督机制。

江苏省探索在预算编制、执行、调整、决策四个环节中，实施全过程监督；通过对资金运行环节和业务流程的分析，找出可能发生风险的关键控制点，设置相应的“监测器”，建立内部控制测评制度和资金审批拨付责任追究制度，完善内控机制；计划用3年时间，形成以“财政监督条例”为主线，以“管理控制、执行程序、检查内容”三个模块为主题的制度体系，建立“预算、执法、监督”三位一体的制衡机制，使监督水平和监督层次不断提高。

这些亮点围绕当地财政监督工作重点对财政监督机制建设都做出了非常有益的探索，为构建我国地方长效完善的财政监督机制做出了基础性的理论铺垫和实践准备。然而，从全国范围来看，我国地方财政监督机制建设工作仍处于一种朦胧发展状态，机制构建的整体框架尚未形成。

正因为如此，在目前财政监督的实务工作中存在许多困惑，最大的困惑是对财政监督的发展走向产生迷茫。从理论上讲，财政监督应融入到财政管理中去，这是发展的大趋势，人人都能理解，但如何融入，却并不是人人都能领会。这归根结蒂还是因为对构建长效完善的财政监督机制在整体框架上认识模糊，尚没有一个现成的发展模式和一整套成熟的经验可供借鉴。

也正因为如此，本次在昆明召开的、以全面构建财政监督机制为主题的全国财政监督工作会议才显得如此令人关注，以至有代表兴奋地说，金莲淑同志的报告非常具有预见性和现实性，这次会议在我国地方财政监督发展史上将具有里程碑式的作用。

金莲淑同志在此次全国财政监督工作会议上提出了要全面建立健全财政监督机制的基本框架，并对如何构建这一框架进行了详细的阐述。在报告中，她强调，要通过加强制度化、规范化的财政监督机制建设，将财政监督作为财政管理的一个必要环节融入财政管理，进一步规范管理行为，促进财政在构建和谐社会中发挥出更大的作用。

可以说，这为以后财政监督的发展指明了方向，为构建财政监督机制勾勒出了蓝图。

信息化革命呼唤E时代监管

——财政监督方式和手段期待与时俱进

21世纪，信息化建设直接影响着社会的发展与时代的进步。先进的科技手段被用来开发建设信息资源，从而扩大了信息资源交流，让信息资源共享，使信息资源发挥出了更大的社会效益和经济效益。

财政监督工作同样如此。信息化的便捷不仅能够提高财政监督的工作效率，还可以优化财政监督管理手段。如一些省市以网络技术为手段，与国库实现专线联网，通过与国库实现数据的实时共享，达到随时掌握财政收入综合情况的目的；与省国税局实现“点对点”拨号联网方式，对税源资料、税收统计报表等实现网上及时查询，与省地税局通过英特网收取邮件方式，实现地税收入报表网上传输等等。这些大大地丰富了信息化时代的监管工作，为新形势下的财政监督工作注入了全新的时代特色。

然而，由于经济发展及观念上的诸多因素，在相当一些省市特别是地市县一级的财政监督工作还未真正接受信息化的洗礼，仍然停留在传统的手工查账层面上。而且“金财工程”“金税工程”等国家电子政务工程虽已启动，但仍然存在信息渠道不够顺畅、反馈不够及时等现象，不利于财政监督工作的开展。大部门地方财政部门和收入征收单位、国库部门、预算单位尚未实行联网，财政监督机构不能详细、及时掌握财政收支情况；由于没有相应的技术支持，财政部门内部各部门之间难以建立沟通、协调制约机制和有效的监督决策辅助系统、监督信息支持系统，造成了重复检查，增加了监督检查成本；还有一些地方虽然运用现代化信息技术实现了联网，但没有充分利用好收集的信息，来分析经济运行新动向和违反财经法规行为新趋势，从而对有关部门提出合理化意见和建议。

在科学技术高速发展的今天，财政监督必须依托现代科技手段，建立全方位、高效率的电子信息网络，实现财政监督机构与财政业务部门、税务部门、国库、银行等单位的联网，灵敏、快速地反馈国民经济的运行情况，全面追踪监测财经活动，提高财政监督的效率。在信息时代即将全面到来之际，传统的财政监督事业更应该与时俱进，采用信息化的手段建立财政监督长效机制。

金人庆部长曾说：“信息化建设不仅仅是技术问题，更是管理问题，将对财政管理和整个财政系统建设带来一场管理上的革命。”我们期待通过这场革命将财政监督工作推向一个新的发展时期。

“坚持原则与协调关系并不矛盾”

——相关监督主体的关系尚需协调

经济监督是一个系统工程，需要由众多经济监督部门来完成。在我国，人大监督、审计监督、财政监督、税务监督、社会中介机构监督和公众舆论监督共同构成一个经济监督体系，对经济运行进行全过程、全方位的监督。应该说，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督本应该形成职责分工明确，监督内容各有侧重，相互监督、相互制约、相互促进的监督格局。如审计监督主要是事后监督，在财政领域的工作重点是对财政监督实施再监督，而财政监督是建立在事前、事中、事后相结合的运行机制上。

一些地方通过定期召开联席会议、数据资料信息共享、检查调研密切配合等方式，构建相关部门单位密切配合、行为规范、运转有序的协调配合机制，形成了监管合力，这对协调各监管主体的关系作出了有益尝试。

然而更多的情况却是，各监督主体之间职责分工并不甚明确，经常出现多头检查、重复检查或监督真空的现象，在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。

事实上，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督本都是我国经济监督体系有机组成部分，金莲淑同志多次强调，“坚持原则与协调关系并不矛盾”，解决目前职责分工不明确问题的关键主要是加强沟通协调。

在财政监督中，需要相互协调关系的还有财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者对象之间的关系。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但在实际工作中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事，他们只把预算的编制与执行作为其工作的重点，不太过多地关注管理环节中监督职能的发挥，往往忙于资金分配，而忽视对资金使用情况的监督与管理，缺乏与财政监督机构配合的沟通意识，与财政监督机构互相支持互相协调的主动性不强，财政监督机构无法及时获得准确信息，增大了检查难度，加大了财政监督的工作量。

在这一方面，南昌市财政局通过在全国率先实行“三权分离”，作出了积极的探索。从2002年起，南昌市财政局按照预算编制、执行、监督“三权分离”的思路，重新整合了财政监督内部职能，将决算审查批复职能调整到监督处，运行几年来，取得了良好的效果。

综观全国财政监督工作现状，有亮点，有探索，也有困惑。在历史变革期，财政监督要解决困惑，走出困境，必须要进行一场“自我革命”，改革方向就是响应此次全国地方财政监督工作会议发出的“号召”——建立健全财政监督机制。