财政监督新机制经验交流

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历史固然决定了财政监督的地位，但发展中的困惑却清醒地表明：这是一个亟需变革的事业。

思路决定出路。当全国财政监督工作会议提出全面构建财政监督新机制时，一个崭新而宏伟的蓝图便呈现在大家面前，财政监督事业由此豁然开朗。

高度决定一切。面对发展中的问题，金莲淑同志的报告从财政监督现实际遇与未来发展角度出发，站在科学发展观的高度，引领财政监督事业进入了一个全新发展阶段。

一、完善的运行机制是财政监督发展的必然要求

l、建立健全财政监督运行机制是时代的需要

如同任何改革一样，审视财政监督运行机制脱离不开时代背景。随着经济市场化、社会多元化、公共财政的深入发展，中国财政赖以生存的外部经济条件发生了巨大的变化，尤其是党的十六大、十六届三中、四中全会和20*年中央经济工作会议中，提出的关于“树立和落实科学发展观”、“提高党的执政能力建设”、“全面构建社会主义和谐社会”等科学论断，对财政的发展赋予了新的使命。以公共财政在构建和谐社会中使命为例，财政部副部长楼继伟曾强调，公共财政要致力于市场机制的和谐；经济运行的和谐；社会发展的和谐；全体人民福祉的和谐。而财政监督的使命与这些使命方向完全一致。

变化着的财政形势和富于生命力的财政使命，对财政监督工作提出了新的客观要求——与时俱进，创新发展，顺应财政发展的要求。于是，一场场变革在财政监督工作中悄然进行——财政监督日益成为财政管理中一个重要环节，融入到财政运行机制之中。如，党的十六大、十六届三中全会提出了“要完善预算编制、执行的制衡机制”的要求，辽宁、江苏、青岛、湖北等省市将监督关口前移，参与预算编制、执行情况的监督审核，保障了部门预算改革取得实效。又如，在构建和谐社会的使命中，各地财政监督工作围绕中央和社会关注的重点、热点问题以及财政改革事项和重大财税政策执行情况进行调查，并有选择地开展专项检查，保障了国家政令畅通。

在历经大量的融入财政管理的变革后，一个重要的命题：财政监督工作机制建设呼之欲出。这是一个有着深深时代烙印的命题，它传承着现代财政的理念，预示着公共财政在新形势下的一种变化。换句话说，财政监督工作机制建设是时代的需要，对在公共财政框架下，实现财政资金管理的全程动态监控，充分发挥财政监督在推进市场经济体制的完善、整顿和规范市场经济秩序、确保财政宏观政策执行、提高财政资金效益等方面有着重要的现实意义。

2、建立健全财政监督运行机制是现代财政管理的内在需要

新时代赋予财政盎然的生机，也给财政管理带来变革的压力，财政监督的变革要求也在这其中。

随着财政改革的逐步深入和财政管理的不断细化，加强财政监督的要求日益迫切。以建立稳定长效的财政监督工作机制为突破口，使财政监督成为财政管理必不可少的一个重要环节，实现财政监督与管理一体化，最大程度地发挥财政监督促进财政改革与发展的职能作用，这成为全体财政监督人的共识。正如一位经济学家所言：站在新的历史时期，建立健全财政监督新机制已迫在眉睫，中国几千年都没有离开过行政管理习惯的影响，必须转变和有所突破，采用新思维、新技术、新方法；否则就会被另一种比行政力量更强的经济力量所扭转。

的确，没有什么比“自我革命”更能产生强大推动力的了。作为财政管理的内在需要，财政监督全面参与到财政改革之中，在诸如部门预算、国库管理制度、政府采购、收支两条线、绩效评价等改革中，财政监督及时处理各种矛盾、纠正各种违规违纪问题，已成为保证这些改革不走样、变形，有效推进公共财政体制建设的重要屏障。

但是，现实中财政监督却有尴尬的一面：相对孤立的或仅表现在财政监督工作点上的成功经验，掩盖不了财政监督长远发展的机制性缺陷。“进步的、成熟的财政监督工作必定是全面融入财政管理之中，拥有稳健、良性的运作机制，并在环环相扣的制度设计之中发出夺目的光彩”，一位财政资深人士说。

其实，从财政管理与财政监督两者相辅相成的关系中不难看出，任何对这两者的割裂，都是错误的。完善的财政管理体系是财政监督有效性的基本条件，财政监督是财政管理的有效性和管理目标得以实现的不可缺少的保障。诚如中国社会科学院研究员何振一教授所言：“财政监督是不同国别体制下财政管理的共同需要。在实践中，既不能抛开财政监督的需要来搞财政管理的建设，也不能离开财政管理体系的安排去研究财政监督的制度建设。因此，只有把二者有机地结合起来作为一整体进行制度安排，才能达到预期的目的”。而财政监督机制建设正是二者的有机结合。

3、建立健全财政监督运行机制是财政监督自身发展规律的要求

经过26年的改革，我国已经初步建成了公共财政框架，开始进入如何深化公共改革和完善制度内容的历史阶段，财政监督也开始从传统的计划型模式朝着市场型模式转变。

财政的公共化改革对财政监督提出了崭新的要求。公共财政是否建成的根本标志，是政府的收支活动是否为社会公众所决定、约束、规范和监督。其中公共性的财政监督就是公共财政不可或缺的基本内容之一，是确保社会公众能否真正决定、约束和规范政府收支行为的基本手段。

而要做到这些，我国传统的财政监督制度是无力胜任的。与传统的计划型财政监督模式相比，市场型的财政监督既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求，具有了全新的内容，富有丰富的内涵。这就需要按照公共化要求对传统的财政监督进行根本改革。建立财政监督运行机制正是这一要求的具体反映。

从财政监督工作发展规律来看，机制性的问题不是一个思路的问题、一个概念性的问题，是一个根本问题，是要转化为一种具体的组织形式和运作模式。如何规范运作这个组织，建立良性的运作模式，最优化地发挥财政监督工作效能，是财政监督工作内在的要求。新中国五十多年发展历程中，财政监督三次中断，又三次恢复，究其根源，就是始终没有形成一种长效的、稳定的运作机制。

从我国的国情来看，以1994年政府机构改革和分税制财政体制的实施为标志，财政监督步入了一个新的稳定发展时期。十年来，各地财政监督机构全面履行职责，在确保财税政策执行、推进财政改革、整顿和规范市场经济秩序、查处严重违规违纪问题、保障财政正常运行以及国家宏观调控措施的顺利实施的同时，积极思考自身的使命。在这一过程中，财政监督的理念、内容、方式也发生很大变化，实现了从检查型向管理型监督的过渡，这为财政监督的机制建设奠定了坚实的基础。“只有通过建立健全财政监督机制，把财政监督作为一个环节、一个组成部分，设计到财政运行过程之中，根植到财政管理当中，才能促进财政监督的全面协调发展”，财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志在昆明会议上掷地有声的讲话，道出了全体财政监督人共同的心声。

二、财政监督机制建设的基本框架

建立健全财政监督机制，是本次昆明会议的中心议题。而如何建设，是广大财政监督人深切关心的问题。为此，本次会议金莲淑组长围绕财政监督机制建设的基本框架，着重强调了建立财政监督工作机制的目标、原则、主要内容、方式与手段。

关键词之一：目标

金莲淑组长强调，要把监督作为财政管理的必要环节和组成部分，纳入制度设计和安排，形成财政监督与财政管理的紧密融合，实现对财政资金运行全过程的动态监控，构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制，使财政监督在构建和谐社会中发挥出更大的作用。在这一大的架构下，财政监督机制建设目标如下：

现实目标：围绕财政管理和改革，加强财政监督与管理业务的紧密融合，使监督方式逐步形成向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合；监督手段向信息化、科学化方向发展，实现财政监督工作规范化、制度化、高效化，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考等方面的重要作用，促进财政管理职能的全面落实。

近期目标：在2-3年时间内，研究充实财政监督的职责与内容，推进财政监督融入财政管理和财政改革的进度，强化财政部门内部制约机制，规范监督检查行为，探索实施财政资金安全性、规范性和有效性监督，不断提高监督工作质量和成效。

中期目标：到2010年，构建完善财政监督机制，初步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资金运行全过程的科学、有效监督。

解读：从近期、中期和现实目标可以看出，金组长的报告十分科学、缜密，贴近现阶段财政监督发展的实际，既指明当前财政监督工作应努力的重点，又为未来财政监督工作发展描绘了一个美好愿景，一个需要广大财政监督人共同努力方能实现的愿景。

关键词之二：原则

建立健全财政监督机制是一项系统工程，必须统筹考虑、周密安排，严格遵循突出重点、注重规范、权责适应、逐步推进的原则。

实出重点原则，是指建立健全财政监督机制要结合实际，突出重点，讲求实效，体现特色，不搞一刀切。

注重规范原则，是指建立健全财政监督机制要注重规范，靠制度作保障。必须加强制度建设，规范监督检查行为，明确监督检查程序，与依法理财和建设法治政府相适应。

权责适应原则，是指建立健全财政监督机制要贯彻“有权必有责”的精神，确保权限的行使与承担的责任相适应。

逐步推进原则，是指建立健全财政监督机制是动态的渐进过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，逐步推进。

解读：从部领导所倡导的原则上看，因地制宜、稳步推进、规范发展是财政监督工作机制建设中应把握的工作重点。在机制建设过程中，创新是本，鼓励各地的工作因地制宜，逐步发展，体现特色。在发展过程中，规范是前提，“依法行政、依法监督”是目的。

关键词之三：主要内容

从现实与发展看，财政监督机制内容主要包括财政收入监督、财政支出监督、财政内部监督、会计监督等四个方面。

财政收入监督机制：围绕做大财政收入“蛋糕”，加强税收和非税收入征缴质量的日常监督，积极开展财税政策执行情况的监督检查。针对财政收入的热点、难点问题，组织开展专项检查，保障财政收入真实、完整，建立稳定的财政收入保障机制，为构建和谐社会提供坚实的财力基础。

财政支出监督机制：加大事前审核和事中监控的力度，实行与部门预算、国库集中支付、“收支两条线”等改革同步监督；围绕社会关注的重点、热点问题，以及财政改革事项和重大财税政策执行情况组织开展专项检查和调研。在开展安全、合规监督的基础上，把有效

性监督贯穿于财政支出的日常监督和专项检查之中，确保财政支出资金的安全、规范和有效。

财政内部监督机制：要加强对财政各业务机构制度建设、内控机制和履行职责等内部管理情况进行监督，及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题，堵塞漏洞，健全制度，从源头上提高财政资金管理水平，起到规范管理和预警防范的作用，规范财政依法理财

和执法行为，促进财政政策、法令、制度的贯彻落实。

会计监督：围绕“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的目标，借助现代化信息手段，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，树立政府监督权威，建立以注册会计师行业监督信息系统为依托的日常监控机制，通过业务报备手段，收集并分析会计师事务所执业信息和会计信息质量基本财务数据，为重点检查提供基础信息；建立规范化的检查处罚机制，不断完善检查、审理和处理处罚的各项规章制度，为社会经济发展提供良好的市场环境。

解读：其实，工作机制的主要内容有着丰富的内涵，是财政监督人广泛施展才能的大舞台。在今明两年，中央财政的58项日常监管事项要全部铺开，而且围绕这些日常监管事项，今明两年财政部还要出台30个制度，强化日常监管事项，明确操作规程，细化管理的要求，这对地方财政监督工作有着积极的借鉴意义。各地在实际工作中，应当着重研究当地怎么来围绕机制建设，进一步理顺工作职责、充实工作内容、把握工作进度，创造性地发展财政监督事业。

关键词之四：方式与手段

财政监督方式主要是日常监督与专项检查。日常监督是各级财政部门根据财政管理和改革的需要，对财政管理和预算执行进行的日常的监督管理活动。专项检查是根据财政管理的需要和监督中暴露出来的难点、热点问题，有针对性地对特定项目进行的专项检查和调研工作，它是财政监督促进深化管理、研究制定政策、强化依法行政的重要手段。建立健全日常监督和专项检查工作行为规范，要从方案、组织、依据、程序、手段、底稿、检查处理、资料归档、案例库的建立等方面进一步规范，加强全过程质量控制，切实做到依法行政。在财政监督机制建设过程中，要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等多种方式与手段，改变以往集中性、突击性、临时性的事后检查方式，注重事前的调查审核、事中动态跟踪监控和事后专项检查相结合，坚持检查与调研相结合，处理问题与分析问题、解决问题相结合。在具体技术手段上要逐步从单一的进点查账向信息化监督方向发展，利用信息技术提升监督成效。

解读：创新与发展是财政监督事业的生命，其重要载体是方式与手段。当前，财政监督工作机制的探索正处于一个最活跃的时期，各地的亮点很多。无论是河北省财政厅建立财政监察专员委派制度、海南省积极构建大财政监督格局、广东省建立内部监督循环系统、上海试行会计信用和预算信用等级评定，还是湖北、山东等省建立的财政监督派出机构等等，都表明近年来各地对财政监督工作从本地实际出发，为财政监督工作机制探索出了一些成功经验，丰富了财政监督手段，创新了财政监督监管方式，深化了财政监督工作层次。在今后的工作中，各地一是要注重制度建设，做到每项监督内容都有章可循。二是要注重信息技术建设。要强化网络监督，逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作，积极探索运用信息网络技术对注册会计师行业执业质量的实时监控和跟踪分析，促进监督检查工作点与面的有机结合；建立日常监督数据库，逐步实现财政资金运行全程动态监督，不断提高监督工作效率。

三、一个蓝图、一次革命、一种方向

一个蓝图：未来一个时期财政监督事业发展的框架和愿景

在历史的变革期，财政监督如何发展?在公共财政框架下，财政监督将扮演何种角色?在现代财政管理之中，财政监督的功能如何充分释放?长久以来，这些问题萦绕在对监督事业怀有一种深沉挚爱的广大财政监督人心中。

2005年6月2日，金莲淑同志在全国财政监督工作会议上，提出全面建立健全财政监督工作机制，将财政监督融入财政管理之中，成为财政管理中不可或缺的环节，这一主题报告使财政监督工作有如拨云见日。

金组长报告中的两大亮点成了代表们津津乐道的话题：“这个报告在总结全体财政监督干部集体智慧的基础上，回答了广大财政监督人共同关心的问题；这个报告为我们描绘了一个崭新而宏伟的蓝图，是未来一段时间内财政监督事业发展的行动纲领”，一位老财政监督人对记者说。

之所以说这个报告是全体财政监督人共同的智慧结晶，就是因为这个报告集中反映了十多年来，财政监督人努力探索的成功经验：坚持以服务财政中心工作为主线，实现财政监督与财政管理的紧密融合，充分体现财政管理特色；坚持以提高财政资金规范性、安全性和有效性为目标，充分发挥财政监督整体功效；坚持以建立健全财政监督运行机制为保障，不断提高监督工作质量和层次；坚持以依法行政为原则，做到依法监督、科学监督和规范监督。

之所以说这个报告是未来一段时间内财政监督人共同的行动纲领，就是因为这个报告为我们描绘了一个未来财政监督发展的蓝图：对内，财政监督工作机制设计，要促进建立财政预算、执行和监督“三位一体”的相互分工、相互制约的财政运行机制，为财政分配的科学化奠定基础，逐步健全相对独立和高效的内控监督机制，从源头上提高财政资金使用管理水平；对外，财政监督工作机制设计，要紧密围绕财政改革和管理，建立和完善财政监督职能架构，深化监督层次，强化监督手段，形成监督网络，促进系统、全面、有效的动态监控体系的构建，形成权责明确、运行高效、临管互动的工作机制。

“这个报告对财政监督定位十分准确，全面深刻地反映了广大财政监督人共同意愿。”来自山东的代表兴奋地说。

虽然这个报告仅仅是财政监督工作机制建设的一个开始，未来的路还很漫长，需要广大财政监督人持之以恒地探索。但是，这个蓝图已经托起了财政监督人心中共同的美好愿景。

一次革命：对过去财政监督理念和模式的一次总结和创新

回顾财政监督的发展历程，不难发现，作为财政管理的内在需求，不管理前进的道路多么坎坷，财政监督工作始终表现出旺盛的生命力，一次又一次地坚强挺立，顽强发展。

财政监督顽强的生命力从何而来，我们不止一次地叩问。

在昆明会议中，我们终于找到答案，那就是：始终紧扣时代的脉搏，哪怕是自我革命，也要创新发展。

无疑，昆明会议是对财政监督指导思想的正本清源，是财政监督工作机制的一次总结和自我革命。

从我国的实践来看，目前财政监督仍具有较浓厚的行政监督色彩，财政监督还存在与管理融合不够紧密、监督能力与质量有待提高、监督工作不平衡等问题，财政监督工作形势还十分紧迫。为此，金莲淑同志在报告中强调“全面回顾财政监督发展经验与存在的问题，归根到底的一条就是要建立健全财政监督机制”。她要求，要全面加强财政监督工作机制建设，在理念上，要按照现代公共财政框架的要求，将财政监督全面根植到财政管理当中；在检查方式上，要从检查型监督向管理型监督的转变；在执法手段上，要充分运用现代化的信息处理技术，促进高透明度、高有效性的内部监督和内外部多重监督体系的建设。这些思想无疑将对财政监督工作产生重要而深远的影响。

从财政监督工作机制建设要求来看，这也是一次制度设计上的创新。相对于原来传统型财政监督工作机制过份对外的职能，现代财政监督作为财政管理的一个重要环节，其对内监控职能进一步加强，逐步加强的预算监督、绩效监督模式，使内部监督权威性、有效性日益加强，一个公正、透明的“阳光财政”跃然而出。

在财政监督漫长的探索过程中，凝结着财政监督人智慧的各种成功经验犹如一颗颗美丽的“珍珠”，昆明会议用财政监督机制建设这根主线，串出一条光彩夺目的项链，为新时期财政监督工作赋予了新的生命意义。

一种方向：指明了未来财政监督正确的发展方向

强化公共财政监督机制，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，是党和政府赢得人民群众拥护与信任的重要条件。在这个时代背景下，金莲淑同志的报告，从“树立和落实科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”、“加强党的执政能力”等党中央重大科学论断出发，紧密地将财政监督工作机制建设与蓬勃发展的时代潮流结合起来，深刻反映广大财政监督人在实务工作中，突出时代性，把握规律性、富于创造性，指明了未来财政监督正确的发展方向。

强化公共财政监督机制是建设法治政府、推进民主政治的本质要求。既然公共财政资金取之于公众，它能否全部有效地用于提供公共物品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益。在现代民主政治制度下，国家应当构建有效的机制保证人民对公共财政监督权的实现。因此，“实现对财政资金运行全过程的动态监控，构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制”，无疑是建设法治政府、推进民主政治进程中一个重要的环节。

同时，强化公共财政监督机制也是从源头上防治腐败的重要措施。党中央、国务院非常重视从源头上治理腐败。十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出要深化财政改革，加强财政监督，防止源于财政资金管理使用的腐败现象发生。2005年2月，总理在国务院廉政工作会议上指出：“完善预算编制、执行的制衡机制，强化对预算执行的监控”。而金莲淑同志提出“建立预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资金运行全过程的科学、有效监督”正是落实党中央、国务院指示精神的具体反映。

因此，在广阔的时代背景下，全面建立健全财政监督工作机制具有深远的意义，它是未来相当长的一个时期财政监督发展的一个方向。