审计局执法经验交流

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审计执法是指审计机关及其审计工作人员根据国家法律法规，依法对被审计单位财政收支、财务收支以及其它有关经济活动进行监督检查的过程。它渗透于审计监督工作各个方面，贯穿在执法控制过程各个环节，是审计发挥较高层次经济监督职能作用的具体体现。加强审计执法，目的是为了提高审计质量，强化审计监督职能，严肃财经纪律，保证新时期党的路线、方针、政策的贯彻落实，维护国家财政经济正常秩序。从多年来的审计工作实践看，审计执法难的问题表现得比较突出。笔者认为，审计之所以出现执法难，其原因主要有以下几个方面：

一.现行的审计管理体制不利于审计执法

《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第八条规定，地方各级审计机关要在地方政府首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。《审计法》第九条又进一步规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。这些规定表明，地方各级审计机关不仅要接受双重组织领导，而且还要按照法定程序对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。但从目前的实际情况看，审计机关要全面贯彻落实《审计法》，真正做到依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，其难度还是很大的。这是因为，从目前的审计管理权限上看，审计机关还是政府的一个重要职能部门，其负责人是政府组成人员，他需要直接对本级政府首长负责。尤其是审计机关领导干部任免权由地方政府决定，这不仅给审计部门主要领导干部带来了后顾之忧，而且工作起来也瞩前顾后，忧虑重重，可以说想坚持原则而不敢坚持，想超脱而超脱不了。特别是审计中发现的一些违规及管理不规范方面问题，其中有一部分与地方政府的决策有关联，涉及到地方的经济利益，在审计处理处罚时，由于个别领导同志出面讲情或者不同意向上反映审计出的有关问题，致使审计机关在处理违纪及管理不规范问题时左右为难，审计执法难以进行。目前，我国正处在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过渡时期，在这一时期，市场发育还不够健全，法律制度还不够完善，政府行为还不够规范，在这种情况下，要求地方审计机关严格执法，并在上级审计机关和地方政府之间寻找出一种既合理又合法的平衡，其工作难度是可想而知的。

此外，按照现行审计管理体制、审计管辖权限划分，地方各级审计机关无权对国税、工商、技术监督等三权在上、并且享受财政拨款的省级部门和中直企业等单位取得的税收收入、预算外资金收入、罚没收入等所有经济管理活动进行审计监督，这样就造成了上述一些单位和部门在税款征收、减免、提取手续费分成、预算外资金管理、罚没款项缴纳等方面存在的问题得不到及时纠正。尽管这些部门的内审机构有时也对其进行监督检查，但这种检查由于受管理者当局的行政约束及内审人员业务水平局限性的影响，他们不可能把存在的绝大多数问题揭露反映出来，并通过审计处理处罚手断对被审计单位起到威慑作用。虽然上级审计机关对这些部门和单位有审计监督权，但事实上对这些单位的审计，有时几年不安排一次审计项目，审计周期长，覆盖率太低，这在事实上就造成了三权在上单位长期脱离审计监督，所有这些，客观上都阻碍和影响了审计执法。事实说明，现行的审计管理体制决定了地方各级审计机关不可能担负起对三权在上单位经济活动的审计监督，依法审计，强化监督，查处违纪，加强管理不能真正落到实处，审计监督在不同程度上还存在死角的问题。

二.审计法律法规不够健全完善

一是现行的有些财经法律法规，对经济执法的主体---国家审计机关体现得不够突出。如《中华人民共和国国家金库条例》，只提到国库的组织机构、职责权限、库款的收纳退库支付等，对审计部门应该加强对此项业务的监督检查一条未提，这给审计部门在依法履行职责方面带来较多不便。

二是现行的有些法律法规，由于颁布时间较长，时效性差，客观上己明显滞后于经济社会发展现实。如国务院1988年颁布实施的《现金管理暂行条例》第五条、第六条规定，现金结算起点定为1,000元，这个标准是在20多年前制定的，比较适合当时计划经济条件下的现金支出结算业务，而在今天工资水平、物价指数翻十几番的情况下，再继续用这个法规来衡量现在的现金支出结算业务，社会上己普遍感觉到这个法规太脱离实际了。

三是现行的有些财经法规，规范性法规比较全面，惩戒性法规较少。在预算执行中，我们时常会遇到预算支出挂帐、虚列预算收支、人为调整预算、预算资金借给非预算单位使用长期不收回问题，如何处理解决好这些问题，目前，适用比较恰当的审计法规的确很少。

四是现行的有些财经法规，虽然规定了地方各级审计机关独立行使审计监督权，审计工作不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但在实际工作中，由于受所谓“保护发展软环境”、“重点保护企业”、“特殊保护企业”等条条框框的约束，地方各级审计机关仍不敢超越“雷池”一步。有的企业国家年度拨入的企业挖潜、设备投资等各种专项资金数额较大，究竟这些款项是否使用合理，审计部门由于不能进入检查，对此问题也难以说清。审计范围达不到应有的广度，审计执法达不到应有的力度，依法审计不能落到实处。对于这些限制审计执法的问题如何处理，目前尚没有明确的法律规定。

三.目前审计人员的业务素质不适应审计工作发展要求

1、学习创新能力不够。部分审计人员对于当今科技高新化、信息网络化、经济全球化知识认识了解不够，也不了解宏观经济理论、市场经济理论以及经济管理等方面知识，更不能够独立地运用微机对被审计单位经济业务进行审计数值计算、数据处理，缺乏系统的微机理论研究，不熟悉基本的操作技巧。一切经济业务资料只能由被审计单位提供，资料的真实性、可靠性如何，审计人员说不清楚。特别是在履行职责方面，习惯于传统的财务收支审计，而对管理审计、效益审计全然不知或知之甚少，审计较难实现从微观审计到宏观审计，从财务收支审计到真实性审计乃至绩效审计的转化。

2、综合分析、调研协调能力较低。部分审计人员缺乏宏观分析能力，不能够对工作进行统筹安排，并根据所掌握的审计信息及相关业务资料，对问题通过归纳分类、综合分析，提出改进工作、完善业务管理、健全内控制度方面的合理化建议；更不能够为上级领导机关提供有情况、有问题、有分析、有措施、有建议的调查报告，为上级领导进行科学决策提供依据。

综上所述，在审计执法过程中出现的审计执法难的问题是客观存在的，它严重影响审计职能作用的发挥。促成这个问题的成因既有客观方面的因素，也有主观方面的因素，必须引起上级领导机关和有关领导的高度重视。只有尽快地研究解决好这个问题，才能把《审计法》真正落到实处，以充分发挥审计的监督职能作用，维护国家财政经济秩序。