乡镇审计新模式经验交流

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改革开放以来，农村经济得到了迅速发展，乡镇审计也从无到有逐步壮大，在乡镇经济生活中发挥着越来越重要的作用。

纵观乡镇审计的发展历程，总的趋势是好的。但近两年来，乡镇审计工作却停滞不前，甚至出现了倒退的势头，究其原因主要有三个方面：一是乡镇审计上无规定，审计体系中无位置；二是理论基础薄弱，无统一的组织模式；三是审计业务不规范，由于地位的不明确使乡镇审计无法形成统一的业务规范体系。再加上乡镇审计人员业务素质不高等因素影响，造成了审计工作自身的混乱状态。以上一些原因，大大地制约了乡镇审计事业的发展，因此，尽快建立起一个合理、统一、有效的乡镇审计新模式意义重大。

一、建立乡镇审计新模式的必要性

目前一些制约乡镇经济发展的矛盾和问题相继现，具体表现在：

第一，乡镇企业异军突起，大大增加了乡镇的经济

实力，但同时企业管理水平低，人才匮乏的矛盾也日益突出，困扰了乡镇经济的进一步发展。

第二，农业基础设施得到了空前的发展，乡镇政府掌握了大量的建设资金。但是由于管理不严、监督不力等原因，既影响了国家政策的贯彻落实，又严重阻碍了农业生产的顺利进行。

第三，乡镇经济的不断发展促进了农村集体积累

不断壮大，如何管理和使用好这部分资金是广大农民群众关心的热点问题。然而由于管理机构臃肿、费用庞大及资金投放不合理等一些原因，导致部分农村集体经济亏损严重，直接危害了广大农民群众的切身利益。

第四，由于监督体制不完善，乡镇经济秩序极其混

乱，铺张浪费、乱收费、乱罚款、乱摊派、贪污腐败等问题普遍存在。

为解决上述问题，必须建立起一个具有高度独立性、权威性和连续性的经济监督模式。

在我国的监督管理体系中，财政、金融、税务、工商、物价、农村经管站等经济管理和监督部门虽然也能够延伸到乡镇，但是由于其自身业务的限制，使这种监督形式有较大的局限性。与这些监督形式相比，审计监督更有利于提高农村经济的管理水平，落实农村经济政策，促进农村经济发展。具体表现在五个方面：一是审计监督是全方位的监督，层次更高；二是审计监督更注重宏观，更有利于加强企业管理和宏观调控；三是审计监督更注重服务，更有利于加强企业管理水平，提高企业的经济效益；四是审计监督更具有权威性，更有利于维护乡镇的经济秩序，促进廉政建设；五是审计监督覆盖面更广，连续性更强。可见，在乡镇建立审计机构实行审计监督是农村经济发展的迫切要求。

二、当前乡镇审计监督的几种模式

据有关资料表明，目前全国已有60%以上的县和50%以上的乡镇不同形式地设立了乡镇审计机构，归纳起来有以下三种类型：

1、乡镇内部审计模式。这个审计模式当中，包括以农村经营管理站为审计主体，以村屯经济活动为审计对象的农村内部审计；以乡镇企业管理办公室为审计主体，以乡镇企业的经济活动为审计对象的企业内部审计和由乡镇财政部门代行的乡镇站所财务审计。在这个审计模式当中，每个个体相对独立，其机构性质是内部审计。工作由乡镇政府直接领导并对乡镇政府负责，业务上接受上级主管机关和国家审计机关的指导。这种审计模式将其审计职能直接分解到乡镇下属的各职能管理部门，无须设立专门的审计机构、配备专职审计人员，操作起来简便易行。但是由于这种乡镇审计其内部审计本质属性的局限，审计的独立性和权威性较弱，不能充分发挥审计监督职能。同时审计机构及审计人员的兼职设置也大大降低了审计人员的积极性，无法更好地开展审计工作。

2、上级派驻审计模式。这种审计模式就是在县级审计机关设立乡镇审计科或者按照乡镇的经济区域关系下派乡审计办事处。这种审计监督模式属于国家审计，其工作直接对县级审计机关负责，在审计监督的执行方式上属于上审下，由于这种审计模式在人、财、物方面均不受乡镇政府的控制，具有较强的独立性和超脱性，因此其优点是审计监督力度大，权威性强。但是这种审计监督与乡镇政府完全脱离，也导致了审计工作过于偏重对经济案件的查处，而忽略了其在乡镇政府的宏观管理和宏观调控中的重要作用。同时，这种模式由于人员编制有限，导致了审计工作覆盖面不大，连续性不强的弊端，不能全面、及时地反映乡镇的经济运行情况。

3、乡镇政府审计模式。这种审计模式就是在乡镇政府设立乡镇审计所，直接受乡镇政府领导，工作对乡镇政府负责。与上面两种审计模式相比，这种审计模式既具备一定的独立性和权威性，又有较强的宏观性和服务性，因此更加有利于维护本地区的经济秩序，加强乡镇政府的宏观管理和宏观调控。这种审计模式有较大的优越性，是目前乡镇审计的主流。但是由于这种模式目前尚没有确切的法律地位，其机构设置既不属于国家审计，又不属于内部审计和社会审计，性质的不确定性，使其在开展审计业务时既无明确的法律法规可以依据，又无统一的制度规范可以遵循，造成了审计工作自身的混乱状态。

上述三种乡镇审计无论哪一种模式，都因其受到自身性质的局限，存在着一些无法弥补的缺陷和不足，无法适应农村经济的快速发展。因此，尽快完善乡镇审计体制，建立一种合理、统一、有效的乡镇审计模式势在必行。

三、建立乡镇审计新模式的构想

我们对乡镇审计的不懈探索，其根本目的就是建立一种更适合乡镇经济发展的、起主导作用的审计监督模式，并且用法律手段加以确定，以便对乡镇开展连续、固定、有效的审计监督。建立更加合理有效的乡镇审计模式应遵循以下五个标准：一是这种审计模式要更具权威性，能够更有力地发挥审计的监督职能，起到查错防弊、反腐倡廉的作用；二是这种审计模式要更具宏观性，充分发挥其在乡镇政府的宏观管理和宏观调控中的参谋助手作用；三是这种审计模式要更具服务性，能够为乡镇企业“切脉诊病”，出谋划策，促进企业经济发展；四是这种审计模式要更有连续性，只有保持审计持续不断地开展，才能从根本上发挥审计监督的作用；五是这种审计模式要更有利于与现行审计模式的衔接，操作起来简便易行。

通过上述分析笔者认为，乡镇审计今后的长远发展方向是：修改和完善现行的审计法律体系，在乡镇政府建立乡一级国家审计机关，配备专职审计人员，对本级财政、所属村屯、乡镇企业、各职能站所及乡镇其他经济组织进行审计监督。其好处是：

第一，更具有独立性。乡镇审计机构可以接受上级审计机关和本级政府委托或自行安排审计项目，对本乡镇进行审计，并对所发现的问题根据有关法律法规，下达审计决定，独立进行处理处罚，不受干涉，体现了较高的权威性。

第二，更具有宏观性。乡镇审计机关根据乡镇政府的需要，对乡镇一级财政的预算执行情况进行审计，并对其他单位进行财务收支审计，同时接受乡镇政府委托，开展如离任经济责任审计、专项资金审计、专案审计等审计任务及审计调查，向乡镇政府提交审计报告，及时反馈其在预算执行、财务收支、专项资金使用及人事任用上出现的问题，并提出相应的审计意见和建议，为政府的宏观管理和宏观决策服务。

第三，具有较强的服务性。乡镇审计机关可以接受乡镇政府或企业的直接委托，对乡镇企业开展资产、负债、损益审计和经济效益审计，帮助企业摸清家底，找出经营管理中存在的问题，分析和预测企业的经营前景，作出合理规划，较好地体现了审计机关“审、帮、促”的服务宗旨。

第四，乡镇审计机关属于常设专职机构，每年必须保证一定的业务量，因此他的审计覆盖面更广，连续性更强。

第五，由于乡镇审计机关在业务上要接受上级审计机关的指导和检查，因此，更有利于审计工作质量的提高。

第六，将乡镇审计纳入国家审计范畴，有完善的法律体系和业务规范体系，因此在过渡的过程中简便易行。