基层审计项目计划经验交流

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[摘要]在新的形势下，基层审计机关如何适应形势任务需要，在与上级审计机关保持项目计划一致性的前提下，科学编制项目计划，以利于项目计划的执行，是一道新的课题。本文试图从实际出发，总结过去的经验，指出存在的不足，理性选择今后项目计划制定方面提出建议。

[关键词]基层审计项目计划理性选择

审计项目计划,尤其是年度审计项目计划,是基层审计机关对年度审计工作任务的统一安排,也是对当年度审计行动方针、内容重点、完成措施、时间步骤的超前具体安排,有利于全面履行审计职责,行使审计职权,有效重点监督.由此,实施审计有着较强的计划性,而审计计划具有一定的严肃性,通常纳入考核内容之一。但是随着形势的发展和审计工作的实际,原有的审计项计划制定模式已不适应需要,有必要选择一个现实、实际的计划制定模式,作为审计工作体系的重要组成部分.为此,笔者就今后审计项目计划的制定提出一些不成熟的建议,供基层计划设计者与决策者参考

一、现阶段基层审计项目计划制定的式与度

多年来，基层审计机关在审计项目计划制定的取向上，大多是考虑以下几个方面的动因：

一是计划制定的连动性。基层审计机关在制定年度审计项目计划时，基本上是在省、地审计机关层层召开审计工作会议或计划会议拿出总盘子后，在这个大框架中去制定的，实际上是上级计划在基层的移植或套用。只要知道上级计划的内容，可管窥基层项目计划的全貌。其优点在于审计项目计划可保持上下连动，达到施审中的有机整体推进。

二是计划制定的指令性。基层审计机关在制定年度审计项目计划时，处于双重领导体制的考虑和审计任务的统一性，总是把上级审计机关统一组织项目、授权审计项目放到突出位置，作为指令性任务在年度计划中加以体现和落实，以保障上级审计机关项目计划有序实施和完成计划的基本需要。

三是计划制定的针对性。基层审计机关现阶段制定项目计划中，有一定比重的自行安排项目。主要是根据自己的力量，按照审计管辖和分工，有针对性地就地方工作重心和发展大局以及社会关注的热点、难点问题纳入计划进行监督，使之既有针对性，又有重点性。

四是计划覆盖的全面性。基层审计机关制定年度审计项目计划时，基本上立足于全面审计，突出重点。基于人力资源的制约，普遍对审计单位在几年中实行轮审。因此，在制定项目计划时，尽可能兼顾计划的覆盖面，力求达到全面性。

从基层实践看，正是以上述模式去适度制定审计项目计划，达到了计划管理，保证了审计目标任务的完成。

二、现阶段基层审计项目计划运行的变与调

随着形势的发展和经济体制改革、财政体制改革的深入以及社会对审计客观需求的增长，审计项目计划制定后，潜存着一定变数，难以一成不变，不得不年年作出调整，也在报批、考核中增加了工作量。出现这种情况的主因有以下几点：

其一，缺乏针对性导致的变化。在上级审计机关统一组织的审计项目中，基层审计机关作为重点之一纳入计划。但有的统一组织的行业审计项目，上下差距较大，基层实行报账制，核算在上级主管部门。因此，基层没有必要实施审计，即便审计只能应付过场。纳入项目计划的项目，不得不由统一组织审计机关或基层机关作出变更或调整。这种缺乏针对性的计划，导致原定计划的变化，使计划管理达不到应有目标和既定目的。

其二，计划适应性导致的变化。在纳入计划管理的自行安排项目中，大多年初由业务科室提出初步安排，由班子审定平衡，再报县政府审核批准。但是在计划确定后，往往会出现难以预料的情况。一方面，被审计单位被确定后，由于改革、改制，权力、财务上划，实施审计没有实际意义。另一方面，有的被审计单位被纳入项目计划后，由于监督部门多，提前实施了财务检查，为避免交叉监督，只能进行变更调整。由于原定计划在适应性上的不足，导致项目计划变化已比较普遍。

其三，增多随机性导致的变化。近年来，地方党委、政府越来越重视审计监督，委托、交办审计项目日趋增多，基层审计处于被动受托位置。不论是经济责任审计、还是建设项目审计以及其他交办审计，都有着较多的随机性和集中性、时限性。年初制定审计项目计划时，只能部分项目纳入计划管理，大量项目将是随机委托和交办的。这种随机性、集中性和时限性，对既定项目审计计划具有较强的冲击力。为完成任务，只能对原定项目的时间及措施延后，有时只好对项目计划作出调增或调减，影响了原计划的有效执行和组织实施。

三、从今后基层审计项目计划编制的定与统

既然年度审计项目计划是审计工作的重要组成部分，又要加以考核，有其严肃性和规范性，那就需要随着形势的变化而在编制项目计划上大力创新，以适应需要。只有在项目计划制定上创新定与统，基层审计机关才能明确规与责。今后在项目计划编制时，自上而下应考虑如下模式：

第一，统一型。审计项目计划的制定，可以说是上级审计机关行为，很大程度上取决于上级审计机关的意图，每年由上级审计机关统一进行部署和安排，实行的是统一领导，分级负责制。目前，基层审计机关审计管辖范围在萎缩，财政财务收支审计项目屈指可数。财政实行是的公共财政框架下的集中核算，并逐步向“乡财县管”的体制转移，可纳入计划管理的项目已为数不多。而受审计管辖范围的约定，县级以上审计机关又层层统一组织项目或进行授权，既繁琐又影响计划编制。在这种情况下，需要强化统一性。即由省级、最低由地级审计机关统一编制审计项目计划，如审计署的计划，覆盖派出局、特派机构一样，达到同标准、同部署、同考核。将地方交办审计不列入计划。这样，基层审计机关只负责落实，有利于计划的执行。

第二、组合型。在统一编制审计项目计划不能一步到位的情况下，改革现行的审计项目计划编制模式，实行板块结构的组合型编制框架。在现行编制计划的基础上，将计划编制划分为两大板块。即把上级审计机关统一项目划为一大板块，并尽可能增加统一组织项目，减少自行安排项目，增强计划针对性和适应性，降低项目计划变更调整频率。基层审计机关侧重于委托、交办和社会关注的热点难点问题的项目计划。如此可以更好地围绕中心，服务大局，不至于计划执行过程中，出现难以组织实施和落实不到位的情况，更有利于项目的计划管理和分级负责。

第三，分割型。这种类型是与组合型相对而言或既相通又有异的。就是将年度审计项目划分为两大部分，把统一组织项目和自行安排项目归类于一部分，把委托、交办项目归为一类。第一类为必保完成的计划，第二类为辅设计划，能纳入计划的纳入计划，随机交办项目作为计划外项目，不需要调整计划和向上级审计机关报送，减少程序，提高效率。在项目计划考核时、只对必保计划完成情况考核，对辅设计划和随机项目只作质量检查考评，不作计划执行考核。对围绕中心、服务大局完成量多的非计划考核项目，在考评时，可适当加分。这种项目计划的编制方式，可上下兼顾，有利于计划执行，具有一定的科学性和可行性，也能够调动基层审计机关的积极性。