行政成本与行政绩效审计经验交流

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[摘要]基层部门的行政成本和行政效能已成为社会关注的热点，国家正在全力推进绩效审计，涵盖了政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面。基层审计如何关注行政成本和行政效能，推进绩效审计，是一项新任务、新课题。本文从行政成本增长原因分析、审计关注行政绩效谋划、行政绩效审计成果体现方面作了探索，以期有所启迪。

[关键词]行政成本行政效能绩效审计

全国审计工作会议把全力推进绩效审计作为积极开拓创新、推动审计事业可持续发展的重要组成部分，要求各项审计都要注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果，并要求在绩效审计上加大力度，要处理好微观局部与宏观全局的关系，做到从微观项目入手，从宏观全局分析问题。行政成本与行政绩效已成为社会关注的热点问题，不仅体现着部门内部管理问题，而且关系着领导者的经济责任问题。在基层审计中，有必要关注行政成本和行政绩效，纳入审计监督范畴，对绩效与成本进行分析与研究，实现揭露问题与解决问题并举的目标。现结合基层实际，对这一问题作些试探性分析。

一、行政成本增长成因分析

有资料披露，从1978年到2006年，财政支出中用于行政管理的费用规模增长143倍，年均增长19.4%，高于同期GDP增速，也超过年均财政支出增速。同期行政管理占财政支出的比重已由30年前的4.71%，增加到18.73%。从基层来看，追求财政增长仍然是重大经济指标，报表也反映出财政收入的增长幅度。尽管如此，县级财政仍然处在吃紧状态。在财政增长部分，除了用于建设和民生项目外，基本上被行政经费吃掉了，而且仍然处于不断增长趋势。行政成本的扩张，从基层分析，大体有以下几种因素。

一是物价成本拉动。近些年来，与行政管理密切相关的物品一直处在涨价态势中，用电、燃煤、燃油、纸张、差旅等方面，价格涨幅都比较大。用电价格涨到0.5元以上一度,燃煤从每吨一百多元涨到三四百元，汽油涨到每升6元。就接待费、会务费都在大幅增加。此外，在业务内办班、培训、考察等的成本也在不断升高。由于物价成本的拉动，导致行政管理成本直线上升，所占财政支出的比重不断拉大，财政收入的增长有相当部分被行政成本的价格因素吞噬掉。

二是攀比因素驱使。尽管推行了集中采购制度，集中核算制度的严格的审批制度，但是在公车总量、费用总量上仍然在扩大成本，公车更换、办公条件改善、信息化设备增置、部门间的比照攀比，上级要求的专业设备等等，这些因素不仅增加了固定资产投入，而且扩张了日常的管护费用，促使行政成本链无限地拉长。

三是管理内控失度。无论从微观局部，还是区域全局，成本意识还没有真正树立起来，反正是财政的钱，不花白不花。财政预算还缺少细划，限制措施不力，透明度不高，部门成本管理和内控措施失度乃至失效，甚至负债增加行政成本，致使地方财政既有显性压力，又有潜存压力。在行政成本中，不乏存在铺张浪费或损失国有资产，行政成本与工作绩效严重背离，行政成本在财政支出中的压减难度加大。

二、审计关注行政绩效谋划

行政成本关联着行政绩效，行政绩效又是绩效审计的重要内容，无论是财政财务收支审计，还是单纯的绩效审计，都要从绩效方面的分析和研究上进行谋划。从基层来看，应把握以下几点：

首先，从政策执行上谋划。基层行政部门事业单位都有着程度不同的经济活动，国家有着成套的财经法规，部门工作也有着专业的相关政策的执行情况，印证着行政绩效的应有水平。因此，在分析研究被审计单位的绩效时，首先应该从政策执行上切入，搞好谋划，从中分析的揭露问题，以利于存在问题的解决。

其次，从资金使用上谋划。目前，公共财政资金的类型呈现多样化，使用用途差别较大，资金效益水平不一。公共财政资金管理使用效益如何，不仅体现着财政资金是否安全，而且鉴证着部门工作绩效水平。所以，在谋划分析研究被审计对象的行政绩效时，应突出资金使用这个重点，在资金效益上着力，以利于损失浪费，影响财政资金安全和财经法规政策执行目标实现的问题的揭示。

第三，从资源利用上谋划。经济发展作为第一要务成为上下的共识，争相招商引资上项目、开发利用资源已是大势所趋，同时也是彰显政绩和部门绩效的“亮点”。因此，在推进绩效审计的谋划，不仅要切实关注资金管理使用的绩效，而且要着眼资源环境的绩效，是否是一时的政绩而导致资源环境的破坏或在资源利用上不能达产达效，致使固定资产的损失浪费。只有关注资源环境的绩效，才能使绩效审计更完整、更全面。

第四，从行政效能上谋划。县属行政部门和事业单位承载着经济社会发展，维护改善民生的职能，年度有着明确的工作目标任务，有着规范行为的各种制度，以利于实现行政效能的目标。在谋划绩效审计上，应把行政效能作为关注内容，在审计中综合考虑行政效能应有的效益。通过推进绩效审计，推动被审计单位加强内部管理，提升行政效能，维护好、发展好人民群从最现实的切身利益。

第五，从经济责任上谋划。部门主要领导在部门处于核心地位，对经济活动、行政成本具有决策权力，对行政绩效有着较高的影响力。因此，在谋划绩效审计的分析研究中，要切实关注领导者的经济责任。如果领导者的经济决策失误或财经法规的失控，就会导致损失浪费、行政成本升高、经济效益缺失、行政绩效低下的局面。绩效审计要着实从经济责任上进行判断的分析，以达到审计应有预期。

三、行政绩效审计成果体现

推进绩效审计，审计关注行政成本和行政效能，其目的不仅是揭露和解决问题，而且是为领导进一步完善宏观管理提供依据和参考。因此，绩效审计的成果应该体现出“四性”：

其一，要体现危机性。通过推进绩效审计，提示行政成本、行政效能、资源利用、环境影响等方面存在的突出问题，使审计成果在领导干部中引起警示，增强忧患意识和危机感，积极采取应对措施，以利于从微观局部反映出的问题，在宏观全局上引起高度重视，从而加强内部管理，依法、科学和民主决策，科学合理开发资源，从民生出发保护环境。只有审计成果体现出危机性，才能促进总结经验教训，探索符合当地实际的发展路子。

其二，要体现效益性。追求效益的最大化是经济社会发展、新上项目、资源利用、行政管理、保障民生的根本目标。无论审计报告或绩效分析研究报告，其审计成果要真正体现出其效益性，包括经济效益、社会效益和生态效益。只有审计成果的效益指向，才能体现出资金管理使用、资源开发利用、行政管理效能的真实水平，有利于促进部门求真务实，更有目标地去追求效益最大化。

其三，要体现效率性。效率是效能的客观反映，没有行政管理的高效率，就不能客观体现出行政效能水平。不仅要提升公共财政资金管理使用效率，而且要追求行政管理服务效率。没有较高的效率意识，就将影响到效益水平的发挥。审计成果体现效率性，可以更好地推动审计客体加强效能建设，强化内部管理，认真履行法定职能，转变工作作风，正确处理资金使用绩效与部门行政效能的关系，推动工作创新。

其四，要体现效果性。效果是效益、效率的集中体现，是行政成本、行政效能、政策执行、资金使用、资源利用分析依据和决策参考。审计成果要针对效果性具体表达，体现出效果的客观公正性，从效果分析问题根源，从局部进行宏观分析，促使部门遵循客观规律，推动部门工作科学发展，把追求效果作为检验效能的重要标准。