城乡一体化构建交流

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城乡一体化是近年来各地为统筹城乡发展、改变长期形成的城乡二元结构而实施的一项旨在促进城镇与农村融合的战略举措。去年以来，省委、省政府将加快推进城乡一体化工作列入了重要议事日程，专门出台了《河南加快推进城乡一体化试点工作指导意见》文件（以下简称指导意见），并选择了*等7个市作为试点，为全省推进城乡一体化取得经验，提供示范。通过一年多来的实践，试点工作在规划纲要编制、基础设施建设、公共服务体系完善和体制机制创新等方面都取得了初步成效，为我市启动城乡一体化工作营造了良好的政策舆论环境，树立了标杆，具有十分重要的借鉴意义。下面，结合商丘实际，对如何推进商丘城乡一体化工作，谈一些看法和建议：

一、充分认识推进城乡一体化对实现商丘科学发展、和谐发展、跨越发展的重大意义

城乡一体化工作内涵丰富，覆盖面广，是一项复杂性强、学科交叉多的系统工程，涉及规划、建设、交通、社会事业、劳动保障等多个领域，贯穿城市、郊区和农村。在一定意义上讲，推进城乡一体化就是整合资源,统筹谋划城乡发展的关键所在和最佳途径。

（一）推进城乡一体化是新农村建设的必由之路。城乡一体化的主要目的是实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，并最终融为一体的状态与过程。但长期以来存在的重城镇、轻农村的工作模式，使得城镇与农村在产业发展、人居环境等方面的距离越拉越大，城乡二元结构越来越明显。为了有效改变这一状况，党的十六届三中全会提出了“五个统筹”，将统筹城乡发展列在了第一位。党中央也连续几年就“三农”问题下发一号文件，并在去年提出了开展社会主义新农村建设的意见，正式拉开了建设新农村的序幕。但是新农村建设不是一项孤立、片面的工作，必须用全面的、整体的、发散性的眼光看待，不能囿于农村这个范围，必须跳出新农村建设新农村。这就牵涉到如何利用好城镇在资源、经验、技术等方面都具有的强烈优势促进新农村建设。城乡一体化的目的、内容和许多具体措施，恰恰决定了要发挥其在城镇与农村之间“粘合剂”的作用，通过推进城乡一体化，可以促进城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村辐射，真正把推进城乡一体化与建设新农村结合起来，达到同步进行的目的。

（二）推进城乡一体化是建设和谐社会的重要途径。党中央、国务院历来重视社会的和谐发展，十六届六中全会专门研究制定了《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，全国十届人大一次会议更是以建设和谐社会为出发点，将民生问题提到了前所未有的高度。我市三次党代会顺应时代潮流，也提出了着力构建和谐新市。对我市这样一个有着820多万人口、70%以上还生活在农村的农业大市来讲，要实现构建和谐新市的目标，农村的稳定和发展至关重要。古人云：“不患贫、不患寡，而患不均”。如何更有效地防止城乡差距不断拉大，使农民生活逐渐好起来，钱袋子慢慢鼓起来，成为维护社会稳定、实现全面发展和建设和谐社会的首要问题。可以说，没有农村的稳定和发展，没有农民的富足和生活条件的改善，就谈不上和谐社会的建设。城乡一体化就是从关注弱势、关注“三农”、关注民生的角度出发，促进城镇与农村之间的融合和交流，为农村经济社会的快速健康发展提供载体和平台。例如城乡一体化工作中的深化户籍管理制度改革、完善城乡统一的劳动就业制度、健全社会保障制度、推进县域金融改革等措施，根本目的就是为了降低农民进城门槛、解决农民后顾之忧、改善农民生活条件、实现农民充分就业和创业，为构建和谐社会奠定基础。

（三）推进城乡一体化是加快城镇化进程的重要保证。城镇化和城乡一体化是一对互相依存、互动发展、紧密相连的“孪生兄弟”，两者的关系是你中有我，我中有你。没有城乡一体化，城镇化就成为了无本之木、无源之水；没有城镇化，城乡一体化也就失去了方向和动力。两者必须兼顾，不可偏颇。特别是近年来我市城镇化进程明显加快，城镇化水平以每年超过2个百分点的速度提升的同时，必须要着力抓好城乡一体化。一是城乡一体化为城镇化发展营造了良好的氛围。通过推进城乡一体化，城镇先进的生活和消费理念逐渐渗入农民思想意识中，使农民对进入城镇生活产生强烈愿望，从而为农村富余劳动力向城镇和二三产业转移打下了基础。二是城乡一体化为城镇化发展扫清了障碍。城乡一体化工作的主要特点是创新性、探索性非常强。从我省7个试点建设的成功经验来看，各地都在土地流转、户籍制度、计划生育、社会保障、义务教育、行政管理等方面实现了突破，将原来不符合形势发展、不利于城乡一体化的法规政策全部废除，进一步调动了农民进城的积极性，城镇化水平和内在发展质量得到明显提升。三是城乡一体化为城镇化明确了发展目标。李成玉省长在讨论今年的省政府工作报告中提出：“要走特色城镇化道路”。特色城镇化除了反映在建设风格、产业发展、城镇品位上，最关键的一点就是要立足实际，谋划未来，科学定位城镇化发展目标。像商丘这样一个农业大市，820多万人口不可能全部转移到城镇，追求城镇化水平提高、城镇规模扩大、功能完善不是我们唯一的目标。城镇人口与农村人口达到一个最佳比例，无论是生活在城镇，还是农村，都没有差别，城乡之间真正做到一体化了，才是我们城镇化发展的终极目标。

（四）推进城乡一体化是实现跨越式发展、缩小城乡差距的必然选择。近年来，随着开放带动、招商引资等一系列战略决策的实施，我市综合实力跃上了新台阶，初步具备了实现跨越式发展的坚实基础。但正如总理提出的“舰队速度论”一样：“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只,而是那个最慢的船只。”商丘要实现跨越式发展，除了发展好、建设好城镇以外，更要注重农村经济发展。就目前来看，这方面还存在着许多亟待解决的问题。突出表现在以下几个方面：一是农民人均GDP和人均纯收入过低。2006年仅为6224元和2745元，虽然我们自己和往年相比已经有了大幅提高，但与发达地区相比、与实现跨越式发展的要求相比，还有很大差距。二是农民就业面窄，收入不理想。大部分农民还被禁锢在土地上进行传统农业劳作，只有小部分年富力强的青年农民才能到发达地区或城镇工作，而且从事的大部分是体力性劳动，待遇差，增收空间不大。如2006年我市实现劳务输出185万人次，劳务收入92.5亿元，但人均收入只有5000元，便是最直接的体现。三是农业产业化龙头企业规模小，辐射面不广。通过近年来的努力，特别是“五类十大基地”建设，我市出现了像商丘农产品中心批发市场、科迪集团、中州食用菌集团等一批农业产业化龙头企业，但相对于一个拥有580多万农民的大市来讲，这些企业还远远不能担负起振兴商丘农业的重任。这就要求我们必须顺应发展，进一步培育和壮大更多的农业产业化龙头企业，不断提高发展质量，拉长产业链条，形成一批在全国都叫得响的龙头企业。在推进城乡一体化的过程中，通过加强对农民的技能培训，充分利用城镇资源发展现代农业和农村经济，以及以城镇为依托做大做强特色块状经济等一系列措施的实施，就可以有效解决以上问题，实现城镇与农村的同步快速发展，不断缩小城乡差距，为商丘的跨越式发展提供保障。

（五）推进城乡一体化是实现社会全面进步的具体体现。如前所述，城乡一体化是一项系统的、牵涉面非常广的工作。城乡一体化工作的主要内容就是追求城乡规划一体化、产业布局一体化、城乡就业和社会保障制度一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业发展一体化、城乡政策措施一体化等六个方面的一体化。省政府在《指导意见》中也明确提出了“四个统筹”的要求，即统筹城乡产业发展、统筹社会事业发展、统筹基础设施建设、统筹劳动就业和社会保障。可以说，推进城乡一体化工作所取得的成就主要表现在以上几个方面。反过来讲，社会得到全面进步，城乡一体化工作也就圆满地完成了历史赋予的使命。因此，城乡一体化就是实现社会全面进步的根本标志。对于这一点，我们必须认识到位。

二、正确分析商丘推进城乡一体化工作的现实优势和不利因素

（一）我市推进城乡一体化所具有的现实优势

商丘在撤地设市以前，是一个典型的农业大市、经济弱市、财政穷市，农业在经济总量中占绝对比重，七成多的人口生活在农村，工业体系不甚健全，二三产业发展滞后。经过近年来历届市委、市政府的不懈努力，尤其是新型工业化、城镇化、招商引资、新农村建设、民营经济、县域经济等一系列战略决策的稳步实施，我市各方面工作都取得了巨大成就，为推进城乡一体化奠定了基础。

1、经济总量增加，发展速度加快。2002年以来，我市GDP每年以不低于11%速度增长，2004年产业结构首次由一二三调整为二一三，2006年全市GDP达到646.5亿元，是2002年的1.9倍，三次产业结构比例达到32.1:40.7:27.2，二产高出一产8.6个百分点；地方财政一般预算收入20.86亿元，是2002年的3.3倍；城镇居民人均可支配收入8345元，是2002年的1.5倍。能源工业、机械制造业、冶金建材业、食品业、纺织和医药化工业六大支柱产业不断壮大，涌现出一批骨干企业集团和名牌产品，民营经济在全市经济总量中的比重逐年攀升。这些都为推进城乡一体化提供了强劲的经济支撑力。

2、城镇化建设取得明显成效。近年来，我市按照区域性中心城市、小城市和县城、小城镇协调并进的方针，强力推进城镇化进程，全市初步形成了以商丘中心市区为龙头，永城市、6个县城和重点镇为龙身，一般乡镇和中心村为龙尾，大中小齐头并进、点线面有机结合的城镇化发展新格局。一是城镇化水平提升速度较快。全市城镇人口由2002年的145.3万人提高到2006年的237.1万人，城镇化水平由18%提高到28.9%，年均增长2.18个百分点，高于全省平均水平0.6个百分点。二是城镇化发展与城乡一体化的关联性越来越紧密。尤其是随着城镇规模的扩大，许多原来的郊区变成了市区，村庄变成了城郊，形成了城镇化发展到哪儿，城乡一体化就在哪里起步的良好局面。如商丘市区的平台镇、古宋乡、王楼乡，永城的演集镇，夏邑县的曹集乡，柘城县的邵园乡等，都在与城市或县城对接的同时，也迈出了城乡一体化的步伐。三是城镇规划体系不断健全。城市总体规划、县城建设总体规划、小城镇建设总体规划、新农村建设规划等修编或编制工作进展顺利，详细规划、专项规划等覆盖率迅速提高，为下一步编制城乡一体化规划和正确指引城乡一体化方向提供了保障。四是城镇功能逐步完善。街道、供水、排水、污水处理、垃圾处理、供电、通讯等城镇基础设施建设步伐明显加快，进一步增强了城镇在城乡一体化过程中的吸引力和接纳能力。

3、产业体系不断健全，特色更加突出。要实现城乡一体化，最基础性的工作是解决好人口特别是农民的就业问题。近年来，我市围绕小城镇和中心村建设，狠抓了一批能就地转移农村富余劳动力的特色产业。如永城的面粉加工，夏邑的铸造、打火机、食用菌，虞城的科迪食品、木兰纺织、钢卷尺加工，柘城的金刚石微粉，宁陵的食品加工等。据统计，目前我市有近30%的乡镇、260多个村拥有一定规模的特色产业，所产生的生产总值占乡（村）总量的1/3以上。这些产业或企业的快速发展，使商业意识、商人观念逐渐渗透到农民头脑中，开阔了眼界，理清了思路，促使相当一部分农民“离土不离乡”，完成了由农民向工人、商人转变的过程，并出现了许多乡村“经济能人”，成为城乡一体化的主要推动者。

4、农村富余劳动力转移速度明显加快。当前，我市农村富余劳动力转移的方向主要可分为两大块：一是流向市外地区。2006年我市实现劳务输出185万人次，创劳务收入92.5亿元，分别较2002年增长61%和243%。从这一点就可以看出，我市流向市外的农村富余劳动力呈现出了加速趋势。由于我市劳动力在全省建筑业中发挥了主力军作用，睢县、虞城县、永城市被省建设厅命名为“建筑之乡”。同时，据调研得知，在流向市外的大量劳动力中，有20%以上的长期生活在当地城镇中，完全符合有固定居所、固定收入和在城镇居住半年以上的条件，被当地作为城镇人口统计在内。二是在市内城镇之间转移。作为二三产较为集中城镇来讲，城镇始终是农村富余劳动力转移的首选。2006年，全市城镇人口共增加19.8万人，扣除人口自然增长和市外人口流入等因素，其中有18.5万人来源于我市农村，并在分布上呈现出商丘市区、永城市和6个县城、小城镇各占1/3左右的特点。同时，总结近年来市内劳动力转移情况，我市农民进城突出表现为梯度转移规律。即农民在具备了进入城镇务工经商的资本后，大部分先进入附近的小城镇，在具备了更多的资本后，才进入县城或商丘中心市区。以上情况表明，我市农村富余劳动力转移工作已经摸索出了一套切合实际、科学合理、有规可循的成熟模式，为开展城乡一体化找到了切入点。

5、新农村建设扎实推进。一是农业大市逐渐向农业强市转变。2006年全市粮食总产量544.6万吨，增长12.4%，占全省的1/10，在保障全省乃至全国粮食安全方面发挥着举足轻重的作用；全市农业结构得到进一步优化，粮经比例更趋合理，农业机械化水平显著提高，农机总动力达到1亿千瓦，居全省第一位；各种养殖小区、专业村在数量和发展规模上不断创历史新高，农业产业化取得突破性进展。二是各项支农惠农政策得到全面落实。粮食综合直补、小麦良种补贴、农机补贴、“两免一补”资金总额达到4.928亿元，极大地降低了农民负担。户用沼气、农村广播电视工程、村村通油路等各项工程投资力度逐年加大，农民生产生活条件不断改善。三是村容村貌整治工作进展顺利。以确定的108个新农村建设示范村为重点，围绕村庄道路、供水、排水、沼气、电力、有线电视、公厕、垃圾堆放点等基础设施建设，强力推进了村庄治理工作，全市出现了以梁园区双八镇代庄村、刘口乡西刘村为代表的生态宜居型，以宁陵县李七庄村为代表的制度创新型，以虞城县佟庄村为代表的市场开发型，以民权县吴堂村、王公庄村、虞城县南庄村为代表的产业带动型、以柘城县草帽王等12个村庄为代表的综合整治型等各具特色的新型村庄，成为全市进行社会主义新农村建设的典型和样板。

综上所述，如果把推进城乡一体化比作一辆汽车的话，健全的规划体系和良好的农村富余劳动力转移导向就是“方向盘”，强大的综合经济实力就是“燃料”，蓬勃发展的新农村建设就是“润滑剂”，特色明显的产业就是“发动机”，完善的城镇功能就是“车轮”。应当讲，目前我市推进城乡一体化工作的条件已经具备，时机也已成熟，启动城乡一体化工作恰逢其时。

（二）不利因素

在肯定我市所具有的现实优势的同时，我们也应看到还有一些今后需要努力克服的困难和问题：

1、思想认识上有差距。突出反映在推进城乡一体化的两个主体方面：一个是担当指挥者、引导者角色的领导干部。他们中的一小部分还不能够充分认识到推进城乡一体化的重大意义，缺乏驾驭城乡一体化工作的能力和魄力，对城乡一体化方面的知识知之甚少或存在片面理解，将城乡一体化与城镇化划上等号，误认为城乡一体化只是城建、交通等一些具体部门的事，置身事外，任其发展。另一个是担当城乡一体化主要推动者角色的农民。由于受几千多年的封建传统思想影响，农民头脑中普遍存在“种田万万年”、“恋土情结”、“小农意识”等落后思想，害怕离开土地失去生活依靠，害怕进入城镇找不到就业门路，害怕不适应城镇生活环境，在推进城乡一体化中缺乏积极性和主动性。

2、政策配套上不完善。一方面表现为本应该出台的政策现在还没有出台。为了推进全省城乡一体化，近年来省委、省政府和省直相关部门相继出台了一系列文件。如省政府的《指导意见》，省公安厅的《河南省城乡一体化试点户籍改革意见》等。与此同时，省政府办公厅又专门下发文件，将任务分解到省直各有关部门和市、县。但目前我市仍然没有一个明确推进城乡一体化的文件，政策理论氛围远远不能适应形势的发展。第二方面表现为现有的政策零碎，不成体系。前几年，我市在城镇化、医疗卫生、社会保障、文化教育等方面制定了一些与城乡一体化精神相符合的文件，然而都是散兵游勇，各自为战，政策资源得不到有效整合，对推进城乡一体化发挥不了应有的作用。第三方面表现为体制机制创新落后。尤其是现有的城镇管理体制急需改革。去年作为全省城乡一体化试点之一的义马市将所有乡镇改成了街道办事处。但到目前为止，我市所有县城和永城市没有设置一个城市街道办事处，造成城镇管理责任不清，主体不明，推诿扯皮现象时有发生。第四个方面表现为政策滞后于发展。特别是随着城镇规模的不断扩大，许多本已在城镇建成区或规划区内的乡镇，仍然按照农业乡镇模式进行管理，造成“同城不同策”问题的出现。

3、城镇规模过小，城镇本身的“容量”需要扩大。虽然经过近几年来的努力,城镇建设得到大发展，但无论是中心城市还是小城镇在规模上、环境质量上还不能完全与城乡一体化要求相适应。特别是与农民生活贴得最近的小城镇发展，还存在着人口较少、面积较小、设施较差的状况。同时，由于小城镇交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，市场功能不全，导致对人口的吸纳力降低、对要素的聚合力减弱，制约了城乡一体化的快速推进。

三、对推进商丘城乡一体化的几点建议

（一）制定政策,理清思路，营造推进城乡一体化的良好环境。一是要研究制定一部统筹安排全市城乡一体化的政策文件。我省的鹤壁、新郑等市在去年都已经先行一步，以市委、市政府的名义制定下发了加快城乡一体化工作的意见或方案，为推进其城乡一体化提供了政策支持和理论依据。我市要尽快成立有关加快城乡一体化的文件起草小组，在吃透市情、掌握实情的基础上，代市委、市政府拟定加快全市城乡一体化的指导性文件，为此项工作的顺利开展打下基础。二是要调动有关部门积极性，围绕职能，加快制定配套政策。城建、公安、民政、劳动保障、卫生、文化、教育等部门要认真把握城乡一体化工作的内在规律，在村庄整治、户籍制度管理、公共服务、新型农村医疗合作、文化教育事业等方面出台配套政策，进一步整合政策资源，共同推动全市城乡一体化进程。三是要确定好全市城乡一体化试点。今年5月14日,省委、省政府在《关于加快黄淮四市发展的若干意见》中明确提出:“支持黄淮四市符合条件的地方开展城乡一体化发展试点。”我们要紧紧抓住这次机遇，精心选择一批试点，强力推进商丘城乡一体化进程。省政府在确定全省城乡一体化试点时，提出了“经济发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高”的条件。我市要立足于这一标准，本着试点先行、优中选优的原则，尽快确定一批全市城乡一体化试点。就目前情况来看，永城市和距离商丘市区较近的9个市郊卫星乡镇已经初步具备了以上条件，建议确定为市级试点。同时，虞城县近年来在城镇建设、工业发展等方面发展势头较猛，加快了与商丘市区对接速度，逐渐形成了资源共享化、发展互动化的的良好态势。今后几年，促进虞城县以产业发展和项目建设为纽带，加快商虞一体化步伐将是我市城乡一体化工作的重要环节。因此建议将虞城县也列为试点。

（二）加大规划编制力度，把握推进城乡一体化的准确方向。一是要编制一部指导市域城乡一体化工作的规划。要充分借鉴外地成功经验，聘请或联合国内知名高等院校和具有高级资质的规划设计单位，启动《商丘城乡一体化发展规划纲要》编制工作。《纲要》的发展目标要明确，措施要得力，方法要得当，内容要翔实，步骤要科学合理，切实为全市城乡一体化提供指引作用。二是要加大专项规划编制力度。城乡空间布局、产业发展、基础设施、劳动和社会保障、社会事业、生态建设和保护等与城乡一体化紧密相关的专项规划，一个都不能少。逐步形成以规划纲要为核心、各项规划相互配套衔接的城乡一体化规划体系。三是要注意突出工作重点。对商虞一体化、城乡资源对接、产业发展、“空心村”改造等事关城乡一体化整体进度的关键环节，要逐一提出措施和方法，切实提高规划的可操作性。

（三）加快城镇建设，优化推进城乡一体化的有效载体。一是要加强城镇规划与城乡一体化规划之间的衔接和融合。近年来，我市编制了大量高起点、高质量的城镇规划，如《商丘城市总体规划》、《商丘市小城镇建设发展战略规划》等。今后我们要充分利用好这一丰富资源，进一步加大城镇总体规划和各种详细规划编制力度，在引导和调控城镇建设快速健康发展的同时，为城乡一体化提供参考和服务。二是加快基础设施建设，促进城乡资源共享。这要求一方面要加大投入力度，正确引导城镇基础设施建设方向。特别是与广大农民生产生活密切相关的排污、交通、通信、电力等城镇基础设施，要迅速向农村延伸。通过城镇功能的扩展，保证城乡联系的密切性，实现城乡之间的资源共享。另一方面，要不断提高农村基础设施建设标准，向城镇看齐，适度超前，尽可能一步到位，便于农村与城镇的资源相互对接。三是要加快产业发展，增强城乡就业吸纳力。要围绕区位、交通和资源等优势，按照“人无我有，人有我精”的原则，大力发展特色产业。钢卷尺、铸造、打火机加工、食用菌、金刚石微粉等特色产业，要在现有基础上，以培育龙头企业为着力点，进一步壮大规模，拉长产品链条，增加产品科技含量，不断提高市场竞争力。没有特色产业的地方要深挖潜力，调动当地“经济能人”的积极性，尽量选择能充分利用当地资源禀赋、适合就地发展的产业为突破口，推动特色产业的兴起与壮大。四是坚持市场化运作，多渠道筹集建设资金。建立起科学合理、良性循环的城乡建设投融资机制，是确保城乡一体化得以顺利推进的关键。要进一步树立经营理念，把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

（四）加强领导，完善体制，奠定推进城乡一体化的组织基础。为了顺利推进城乡一体化工作，江苏、浙江等地在2000年左右就成立了城乡一体化专职常设机构。自我省开展城乡一体化工作以来，各试点市也建立了由市委、市政府主要领导挂帅的城乡一体化工作领导小组。其中鹤壁、新郑成立了专门的城乡一体化办公室，明确编制，赋予职能，统一指挥、协调试点的各项工作。对此，我市一方面要尽快成立高规格的推进城乡一体化领导小组及其办事机构，为指导、研究、运作和协调城乡一体化搭建组织平台。由于近年来我市相继成立了城镇化发展领导组、小城镇建设领导组和现代新村建设领导组，在加快城镇建设、推进新农村建设方面作了大量卓有成效的工作，积累了宝贵经验，形成了一套具有商丘特色的工作模式。为了整合行政资源，形成推进城乡一体化的强大合力，建议成立后的推进城乡一体化领导小组办公室设在市建委，与上述机构的办事机构合署办公，群策群力，实现城乡一体化的快速推进。另一方面，要不断加强对城乡一体化工作的领导。各级各部门都要将城乡一体化工作真正列入重要议事日程，提高在思想认识上，落实在具体行动上，体现在工作成效上，切实把此项工作推向深入。市里面要加快拟定城乡一体化目标评价体系，列出专项财政资金，把竞争激励、奖优罚劣机制引入到我市城乡一体化工作中来，通过经济的、荣誉的、动态的奖惩措施，不断调动各级各部门推进城乡一体化工作的积极性、能动性和创造性。