纪检监察政策认识

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根据省纪委法规室通知要求及讨论题目，现对以下两个问题谈谈我们的粗浅认识，不当之处，请领导和同志们多加批评指正。

一、关于市级纪检监察机关法规工作重点及依照权限创造性工作问题

我们认为，市一级纪检监察机关政策法规工作的核心问题是抓工作规范程序的建立与工作开展质量的提高。这也是明确市级法规工作重点，做好政策法规工作的关键。为此，工作的重点应是着力抓好机关自身和面上工作两个方面：

（一）机关自身内部，重点应放在规范性文件的起草制发和审议审核两项工作上。

1、规范性文件的起草与制发工作是市级纪检监察机关法规工作机构一项基本的且很重要的任务职能。其根本的目标和要求，就是为保障纪检监察两项职能的有效发挥和反腐倡廉各项任务的顺利完成提供政策和法规上的保证。作为市级纪检监察法规工作机构不仅要给本委局机关领导决策纪检监察工作服好务，还要为他们参与党委政府有关制定改革发展决策的研究当好政策法规方面的参谋助手，有时还要直接参与对市委、市政府有关规范性文件的起草和修改。因此，从法规工作的地位作用看，把握重点，服务大局，是法规工作机构在实施规范性文件起草制发等各项法规工作任务中必须始终坚持的思想。如近几年，我们*市纪委、市监察局就紧紧围绕市委、市政府改革与发展的决策和工作部署，先后起草和代起草了一批有关保障机构改革及企业改制顺利进行、加强经济发展软环境建设、加强对党政"一把手"监督、转变机关作风提高行政效能、促进民营经济快速发展的决定、规定、办法、意见等，参与修改了一些政策规定；围绕纪检监察各项任务的开展，起草制发了一批涉及党风廉政、查办案件、执法监察、队伍建设、法规工作以及监督检查等工作的基础性、规范性文件，使全市的纪检监察工作逐步走上法制化的轨道。在起草工作中，我们法规工作机构除认真及时地完成领导安排的任务外，也注意根据形势发展和工作实际需要而主动调研并起草相关制度规范，报经市纪委常委会或局长办公会研究通过后制发，从而有效地保障了市委、市政府各项决策部署顺利实施和机关业务工作规范有序地开展。

2、机关业务分工的明确细致，决定了机关大部分规范性文件主要由各相关业务室起草。这就使得政策法规工作机构抓好规范性文件草拟件的审议审核，以保证所出台的文件规范与中央和省法律、法规、规章精神相统一显得尤为重要。九七年我们出台了关于规范性文件起草和审议审核工作意见，明确了各业务室起草或代起草的规范性文件在呈报市纪委常委会、局长办公会或市委、市政府研究前，必须先经由法规室审议把关，并在本委、局制发前再由法规室审核一遍。对此工作制度要求，委局领导非常重视，反复强调并注意在有关材料上签批"法规审议审核"的具体意见。对有些文件草拟件，分管领导还与法规室一块共同研究和审议。经过几年来的实践，法规室的审议审核已成为我们委局机关领导及各业务室所认可和自觉办理的工作程序，也成为市纪委、监察局加强自身监督的一项重要内容。在这一工作中，我们法规室也注意努力做到：一是及时了解掌握有关室起草任务，有时主动提前介入，或与他们一起研究，或将相关法规政策规定提供给有关起草人员，尽量减少后期审议审核中的改动因素，以保证所制发的文件的规范性和实用性；二是始终把握审议审核的精髓，即法制统一和文体规范。着重对照相关法律法规条文，认真审视规范性文件草拟件是否有与之相冲突的地方；着眼所起草的文件内容与名称种类，认真提出"实体性"或"程序性"规范性文件文体要求方面的修改意见和建议。本着"到位不越位，帮办不包办，"的原则，主动搞好配合，既保证了规范性文件质量，又营造了良好的机关工作氛围。三是加强请示汇报和沟通交流。对上，积极争取省纪委法规室领导的关心、支持和指导，以正确领会上级规定精神，把握起草工作的正确要求方向；对本级，及时请示汇报，争取领导重视，并在分管领导的具体组织协调下，保证包括文件起草审议在内的机关各项法规工作任务规范有序地进行；对下，加强联系指导，帮助基层解决政策规范制定方面的实际困难和问题，保证全市面上各项工作始终在中央和省法规规章规定内进行。四是"打铁先要自身硬"。做好对规范性文件的审议审核工作，首先法规机构工作人员要坚持刻苦学习钻研，不断提高自己的法律法规理论水平和有关起草写作的业务水平。在这方面，我们也投入了相当精力。

随着近年来机关新进的工作人员逐步承担起纪检监察各项工作任务，加强纪检监察法规理论学习已显十分重要。为此，去年我委局开展了全员业务培训活动。我们法规室专门就常用法律法规知识和起草制发的基本技能要求对机关全体人员作了讲课，对提高机关法规理论特别是起草工作水平以及审议审核制度的落实，起到了很明显的促进作用。

（二）对全市面上工作，重点应放在抓好对下级纪检监察机关（机构）法规工作指导和乡镇农村及部门单位这一层面法规工作的探索创新，这同样是法规工作规范程序的建立和工作开展质量提高的必然要求。

1、对下级纪检监察机关（机构）法规工作的指导。要首先把法规工作的组织机构及任务职责明确下来，即而建立完善规范性文件起草审议、解答咨询、备案管理、监督检查等相关工作制度，理顺上下业务工作关系，再辅以一定的业务指导和培训，建立健全完整的工作运行系统，有效开展面上法规工作才有基础和可能。从我们*市的法规基础建设情况看，自九三年合署以来，市纪委一直在坚持主要领导统抓的同时，明确一名副书记和一名副局长具体分管。2001年机构改革，市纪委仍为政策法规室定编4人（现有3人）。对县市区纪委，在要求确定具体承担法规工作业务室和副书记、局长分管的同时，又自九七年起强调并落实了县市区纪委主要领导或分管领导任组长，有关业务室主任为成员的本级政策法规工作领导小组，明确了任务职责，初步形成了市县两级"常委集体决策，领导小组协调，科室各负其责"的法规工作领导机制，保证法规工作扎实有序地开展。针对县市区纪委承担法规工作机构编制人员少、对口职责多、工作任务重的实际，作为市级纪委法规室，应一方面注意加强与基层对口业务室的情况交流和业务联系，保持工作渠道畅通；一方面要倡导求实作风，安排调研、汇报工作要求不搞空话套话八股文，真正把"核"报上来，保证报告材料的质量和时限；再是根据各单位工作人员素质水平和机关一贯作风，将个别调研及文件起草等任务分别安排给他们，既减轻了自身工作压力，又借取了基层智慧和力量。同时，强调保持法规工作人员的相对稳定，以利法规工作顺利进行。针对市直部门派出（派驻）机构法规工作基础较薄弱、理解和执行政策法规规定易出偏差的实际，作为市级纪委法规室，应一方面加强工作部署指导，突出强调规范性文件起草和上报备案工作，一方面利用会议、专题培训班等多种形式宣讲纪检监察政策法规理论知识，不断提高他们依法正确履行本职职能的意识和水平。我市几年来在这些方面的实践做法就充分证明，在目前县市区纪检监察机关和市直部门派出（派驻）机构法规工作还有许多薄弱环节的情况下，进一步重视和加强对市县两级法规工作运行系统的建立与完善，不断改进工作作风和工作方法，对顺利完成上级部署的各项法规工作任务确实是至关重要的。

2、对基层单位法规工作的探索与创新，是形势与任务的要求。党的*大明确把加强基层民主政治建设作为全面建设小康社会的重要任务之一，党和国家法律法规和纪检监察各项政策规定的最终落实也在基层。据此，市级纪检监察机关的法规工作应把重点放到基层，依照权限创造性地开展工作。自九七年以来，我们*市纪委在统一思想认识，继续加强市县纪检监察机关自身法规工作建设和面上制度建设的基础上，决定将法规工作的重心下沉，冲着基层乡镇、村及企事业单位这一层面，确立了"大处着眼小处入手，强化措施狠抓基层"的法规工作思路，以镇务、村务公开和企务公开，农村民主化、法制化"两化"管理以及基层法规工作网络建设为载体，持续不断地开展法规学习教育活动，增强基层党员干部和群众的纪律意识和法制观念，以制度强化基层"治官治权"，有效地推动了基层党风廉政建设和各项工作稳妥有序地进行。

对如何做好基层政策法规工作，我们认为，各地各级都有自己行之有效的方法措施，但无论如何，着眼实际，追求实效是根本目的。结合*情况看，我们认为具体工作中应注意四点：一是要找准和运用有效的载体形式。这需要根据基层实际，结合形势发展和任务需要。如我们*市，从九七年前运用基层民主化、法制化"两化管理"，到以后的村务、政务、企务公开直至目前的基层法规工作网络队伍建设，就是通过这些载体形式开展基层纪检监察政策法规工作，使法规工作在基层从无到有，从虚变实，逐步被各级党政及广大干部群众所认可，发挥了较好作用。今年，我们法规室还先后两次到县市区举办的基层纪检干部培训班上讲解基层法规工作和规范性文件起草制定的基本知识。通过这种形式，不仅直接把上级有关法规工作的要求贯彻到基层，更有利于基层干部政策法规工作认识和业务水平的提高。二是要依靠上级纪检监察机关的帮助指导，又要发挥好基层各级纪委的组织协调作用，使基层法规工作始终在纪委组织领导下，结合本级本地具体实际进行。工作开展中，既要坚持改革创新思想，又必须坚持"在党和国家法规政策规定规范下改革创新"的原则，保证党和国家法律法规和纪检监察各项政策规定在基层得到落实不走样。回顾*市政策法规工作多年来之所以有效开展，我们认为是与省纪委法规室领导的关心支持和帮助指导分不开的。三是必须明确各级各阶段的任务职责，通过行之有效的活动发挥好纪检监察法规工作的作用。如在基层法规工作网络建设中，我们逐一明确了县市区纪委法规工作领导小组、乡镇（街办）及部门法规领导小组以及法规联络员、联系点的任务职责，指导建立了会议、联系、信息反馈等相关活动制度，并通过组织广大联络员参与农村税费改革、"两委换届"及各项公开、监督活动，较好地发挥了他们"法律法规的宣传员、干群矛盾的调解员、党风廉政的监督员、党（纪）委政府的信息员"这四员作用，使纪检监察基层法规工作有了新的开拓延伸。四是要注意将基层法规工作逐步纳入法制化管理的轨道。今年，我们将起草制发《*市基层政策法规工作若干规定》，将各级纪检监察机关及基层法规网络队伍的组织领导、任务职责、活动制度、检查措施等以规范性文件的形式确定下来，以便进一步加强对全市纪检监察法规工作的领导和指导，推动工作再上新水平。

3、关于典型的培养与建设问题。典型就是榜样，它对面上工作的指导以及上级机关调研、总结推广经验、推动全局工作都将发挥重要作用。几年来，我们在确定4-5个县级法规工作联系点重点带动扶持的同时，还指导县市区和市直部门建立了一批基层法规工作示范点和典型单位，对推动区域、系统的法规工作开展，展现其工作思路和成效以及树立单位部门良好形象，都起到了很好的作用。去年，我们在实践总结的基础上，又在全市提出了法规工作典型建设的*字标准，就是"看有现场，听有经验，拿有材料，报有特点"，同时要求各级不仅把法规工作典型培养建设作为一种工作方法还要作为一项工作任务认真持久地抓下去，以推动基层面上法规工作深入发展，不断迈上新台阶。

二、关于纪检监察规范性文件起草中应注意的问题

规范性文件作为党的领导机关和国家立法机关、行政机关按照法定程序制定的普遍适用于党组织的工作、活动、行为和国家行政管理工作的规范文件，在纪检监察工作中使用多，作用大，要求严。但从各级各地实际起草制发工作看，还程度不同地存在规范事项与采用文体不当、内容要素不完整、表述用语不规范等许多问题，影响了规范性性文件的严肃性、实用性和可操作性。结合实践，我们认为起草中应注意以下三方面问题：

1、明确规范性文件的构成要素。综合党内法规和行政法规对规范性文件的规定要求，我们常写常用的规范性文件，一般应包括下列八项内容，即：①规范文件名称，即关于什麽什麽的规定、办法、细则等；②制定目的（立法宗旨）和法规依据及把握的原则，即常见的帽部分"为了什麽什麽，现依据什麽什麽法律法规规定，制定如下什麽什麽"；③适用范围，即规范哪个范围的工作和对象；④具体规范（权利义务），即应该、可以干什麽，不应该、不可以干什麽；⑤监督措施（法律责任），即哪些机关、部门负责监督落实，采取什麽措施手段监督落实；⑥对违反规定的处理办法，即违反什么规定给予什么处理；⑦主管机关（部门）或负责解释的机关（部门）；⑧印发或施行时间。这些内容及表述顺序就构成了我们所说的规范性文件的基本特征和要件，是一个有机的整体。当然，可以根据不同情况进行适当调整和适当省减，如"适用范围"，可以放在文件的前面写，也可以放在文件后面写，但应尽量避免其主要要素的遗漏。如以往不少单位在起草制发的规范性文件中，导语部分（"帽"部分）不是缺少制定本文件的目的，就是有制定目的而没有制定本文件的法律法规依据的表述。使文件缺少了针对性和指导性，缺少了法律法规的基础支持，减弱了文件的权威性；有的则是规范内容起草顺序混乱，把监督措施与处理的类别档次混写一起，既不严谨清晰，更不利于基层的理解执行。因此，"要素和顺序"是起草中应非常注意的一个问题。

2、把握起草的基本原则。因其体现着所起草的规范性文件的阶级意志和指导思想，所以起草中不可或缺。应遵循五条原则：①坚持党和国家法制统一的原则，符合党内法规和国家法律法规及政策规定；②贯彻党的路线、方针、政策，维护国家和人民的根本利益；③从本地本部门（系统）党风廉政建设实际出发，突出地方特色；④充分发扬民主，走群众路线，贯彻民主集中制；⑤与本级党委、政府改革与发展决策紧密结合，同时注重配套完备，防止繁琐过滥。

3、掌握起草的基本要求

从我们市县纪检监察机关实际工作看，常写常用的规范性文件主要有规定（暂行规定）、办法（暂行办法）、细则（实施细则）、意见、通知以及决定、规则、制度等。主要写法按公文起草要求，在此不一一赘述。

规范性文件的起草，要牢牢把握"法制统一，文体规范"两个关键，即所起草的各项规范必须与中央和省法律、法规、规章精神不冲突，相统一。从目前各级起草情况看，问题多出在文体格式和规范用语上，应引起重视。

首先，从文体上讲，我们常用的纪检监察各类规范性文件属法规体公文，是公文文体中最严谨的一种。因此，文体格式上应注意四点：一是文体类别要定准，即根据所规范的内容，先明确所起草的文件是规范工作、活动、行为的，还是规范工作办理的具体方法程序的，即而确定是写成属于"实体法"范畴的"规定"形式的文件还是属于"程序法"范畴的"办法"形式的文件。因为"规定"有时包括着具体的方法程序，所以，有些程序性的规范性文件也可以"规定"的名称来制发。同时注意的是，随着纪检监察合署办公，一些地方起草制发纯行政监察工作方面的文件，许多都以纪委的名义，尽管大家习以为常，但这是不符合公文起草规定要求的。因此，应该根据所规范的内容和对象来确定以纪委或监察局名义单独或联合制发。二是文件结构要周密严谨，即尽量按照规范性文件的构成要素及表述顺序来起草。三是文件条理要清楚，即尽量采用条款排列的形式逐一表述。条文可由若干款组成，款下视情可分项、目，较复杂的还要分章、节。如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的体例，就是党内法规规范的体例。四是条文逻辑要严密，即所要表述的条文要"逐条立得起"，对规范的事项要一事一条，一条讲全讲彻底，决不可同一意思再起一条或在其他条中再有表述。如果款下有项、目，还应注意做到各条文的母条与子条保持明确的从属关系，内涵不可存有重叠现象，外延也尽量减少重叠。同时，还应注意尽量不把可能有变的内容如临时的办公地点、电话号码、负责人姓名职务等写进规范性文件中。

其次，文字用语要准确规范。因为规范性文件是传递党和国家治党治政的带有策令性的公文，准确是它的生命线。因此，起草中须把握三点：一是所表述的内容观点要明确。对肯定什麽、否定什麽，表达什麽意志、反映什麽思想、解决什麽问题，要态度鲜明，观点肯定，清楚扎实。二是用语用词要规范，即注意文中用语尽量选用与主题和表述内容相关的法律用语和专业用语，区分好"依照、比照、参照"、"可以、应当、必须"、"尽快、立即、随即"等用语的用法及位置；注意不得使用口语和方言；注意不得随意使用一些难解其意或只局限于某地活动的缩略用语；注意引用有关法规文件要使用全称。总之，文字表述的大敌是歧义。公文，特别是纪检监察规范性文件中的歧义错误，危害更大。因此，我们在起草工作中，应注意对两种以上理解的用语和表述意向的词句，要及时予以剔除和修改。三是文字要简洁。要"惜墨如金"。起草的规范性文件只要意思表达清楚即可，切忌冗赘。特别在呈报领导审阅前应再字斟句酌，反复修改，在确保意思表述完整的情况下尽量压缩文字。其它不一而举。