反腐倡廉制度体系思考

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党的*届三中全会提出要"建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系"。这是在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，是加大从源头上防治腐败的根本举措。依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。对于当前建立反腐倡廉制度体系，我们有以下几点思考：

思考之一：建立反腐倡廉制度体系必须构建科学的框架内容

当前，如何构建反腐倡廉制度体系，是一个急需研究解决的重要课题，从反腐倡廉形势和工作需要来看，我们认为，应建立健全以下五个方面的制度体系：

一是从政行为约束机制。在此机制中，要着重研究解决党员干部什么可以为，什么不可以为，用制度纪律加以明示。要努力创新和完善从政行为的方式、手段和程序规则，将各级领导干部和国家工作人员从政行为纳入宪法和法律范围内，使行政权力依据法律，行政行为遵守法律，从而做到依法、规范、有序的正确运行。

二是权力运行规范机制。要按照*大的要求，从制度上对权力进行分解制约，健全和完善权力运行程序，保证权力规范运行。重点要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。要进一步改革决策机制，完善重要决策的规则和程序，建立重大事项公示制度、听证制度和专家咨询制度。要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制。要认真贯彻执行党政领导干部选拔任用条例，严格选拔任用程序，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。要认贯彻执行《党内监督条例（试行）》，实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度，更严密地加强对领导干部的监督。要坚持和完善民主制度，积极发展民主，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

三是不易腐败的防范机制。要针对腐败现象的易发部位和多发环节进行体制创新，从源头上铲除腐败现象产生的土壤和条件。当前，要以完善社会主义市场经济体制为契机，以管权、管钱、管资、管人为重点，继续深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；深化财政、税收、金融体制改革，健全公共财政体制，强化税收征管，完善金融监管体制；深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，健全政府投资决策和项目法人约束机制；同时，要继续深化司法体制改革，深化行政管理体制改革，深化国有企业改革，建立和完善产权交易、土地征用、工程管理、政府采购等制度，大力发展产权、土地、劳动力和技术等市场。

四是不敢腐败的惩治机制。构建惩治机制的基本方向是建立严而不厉、疏而不漏的严密法网，使抱有侥幸心理的人望而生畏、不敢腐败。惩治机制应涵盖两个基本层面：一是建立健全对腐败分子的严厉惩处机制，足以让腐败分子政治上身败名裂、经济上倾家荡产。与此相配套，建立跨部门、跨地区、跨行业、跨国界的大案要案协查机制，切断腐败分子对抗调查、转移赃款、策划出逃的渠道。二是建立健全对不正之风的综合治理机制。针对性利用职权公款吃喝、乱收费、收受礼金、买官卖官、刁难群众等突出问题，深入研究发生机理，提出全领域治理对策，抑制其蔓延势头。同时，坚持和完善"谁主管，谁负责"的纠风工作责任机制，积极探索专项清理与源头治理的最佳结合形式。此外，应加强腐败成本动态模型研究，适时补充、修订和制订相关法律法规和纪律条规，提高腐败行为的风险成本，降低惩处腐败的支付成本；着手建立反腐败趋势预测机制，提高反腐败的科学预测能力、战略谋划能力、战术应变能力和自主创新能力。

五是不需腐败的保障机制。其根本出路，就是大力发展经济，加快分配制度改革，建立以俸养廉的薪金制度和体现终极关怀的社会保障机制，使公务员不必冒险通过接受礼品甚至贿赂弥补收之不足。应继续深化政府机构改革，不断提高国家公务员人均社会贡献率和与之相对应的报酬率；鼓励和引导有条件的地区先行规范公务员工资外补贴，开展公务用车货币化改革，探索建立国家公务员廉政基金制度；着手调查研究和统筹解决国家公务员工资制度和职务消费中存在的不合理问题，大力推进公务接待管理制度改革；建立适合基本国情的公务员保险制度，尽快解除其可能产生的各种后顾之忧。

思考之二：建立反腐倡廉制度体系必须提高立法质量

立法质量的优劣，直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争各项工作能否依照法规和制度顺利有效地开展。要坚持检验法规制度质量的最终标准是反腐倡廉工作的实践，要看制定的法规制度能否解决反腐倡廉工作中的实际问题，是否具有可行性和可操作性，能否取得预期的效果。要提高立法质量，应当注意以下几个方面：

一要加强理论研究。理论研究是法规制度建设的基础，理论研究的滞后，必然导致法规制度建设的滞后。要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以理论创新推动制度创新。注意增强理论研究的针对性和应用性，务虚和务实要相结合。要在出成果上下功夫，只有拿出材料翔实、论证充分、观点正确、说服力强的研究成果，才能为立法工作提供理论依据。

二要改进工作作风。紧密结合工作任务开展调查研究，是提高立法质量的重要保证。法规工作部门的调研主要是立法前可行性论证的调研、立法过程中征求意见和听取建议的调研，对已经颁布实施的法规贯彻执行情况的调查了解，为下一步法规修订提供实践基础的调研。调研工作要深入基层、深入群众、深入反腐倡廉第一线，认真倾听人民群众的意见和呼声，认真倾听有反腐败工作实践经验的同志的意见和建议，认真倾听法规制度涉及的利害关系人的意见。一般来说，通过法规制度解决的问题都要有实践经验，切忌从主观愿望出发，从本本出发而立法，否则所制定的规章制度在实践中很难行得通。特别是涉及到人民群众身边的腐败问题和党员干部切身利益的法规制度，更要注意听取人民群众和党员干部的意见，特别是不同意见。要探索征求意见的新方法，真正使立法过程成为深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，全面反映广大党员干部意愿的决策过程。

三要坚持法制统一。没有法制的统一，就不能维护党和国家的集中统一，就不能维护政治的安定和社会的稳定，法制统一是保证法规制度权威性的基础，也是评价法规制度质量的首要指标。坚持法制统一要做到党内法规和规范性文件要统一，党内法规和规范性文件要与国家法律法规互相协调。要按照法定权限、法定程序制定法律制度、防止超越职权、违反程序立法。下位的法规制度不得同上位的法规制度相抵触。要防止通过制定法规制度搞地方保护主义和部门保护主义。

四要提高立法技术。立法是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作。一部质量好的法规，应该是一部立法技术运用得好的法规。在立法工作中，既要注重宏观的立法技术，树立正确的指导思想和工作原则，严格按照立法程序办事；又要注重微观的立法技术，科学地设计法规制度的结构和体例，准确地表述法规制度规范的内容，正确地运用法律语言和符号。

五要注重前瞻性和适时性。制定政策法规是一项十分严肃的事情，一经，就要在一个阶段、一定时期发挥作用，不能朝令夕改。这就要求我们立足当前，着眼长远，注意政策法规的"跨度"和"容量"，保持长期性和稳定性。必须分清主次，突出重点，选准主攻方向。要认真分析形势和任务，善于了解掌握群众和基层的呼声，抓住当前工作最需要、各级要求最迫切的问题，选准时机，及时立项，尽快出台有关规定，以期达到最佳效果。

思考之三：建立反腐倡廉制度体系必须把握的几个问题

一是正确处理党内法规和国家法律的关系。党内法规要及时转化为国家法律。要通过法规制度建设，把党要管党、从严治党的方针和立党为公、执政为民的本质要求转化为具有约束力的法规制度，并用党的纪律和国家强制力保证其得到贯彻落实。党内法规要与国家法律相一致。要把党风廉政和反腐败法规制度建设置于国家法制建设中统筹安排，并注意使党内法规与国家法律法规相辅相成，相互协调，维护法制统一。党内法规要与国家法律相互补充。

二是正确处理法规制度与落实的关系。从当前反腐倡廉的实践看，已有法规制度的落实不仅与新法规制度的制定同样非常紧迫，而且在一定的意义上比新法规制度的制定更加重要，更需要我们下工夫、花力气。这也是弘扬求真务实精神的具体要求。要做到有法必依，执法必严，违法必究。对违风廉政和反腐败法规制度的行为，一经发现严肃追究。

三是正确处理实行与监督的关系。在反腐倡廉法规制度建设中，必须充分认识和正确把握实行与监督的关系，既重视颁发实行，又重视监督检查，并且要在监督检查上下更多的气力，只有这样，才能保证各项法规制度得到比较好的实行，发挥比较好的作用。

四是正确处理法规制度的稳定性与改革过程中动态性的关系。任何一部党内法规和国家法律，都是在特定条件和时期制定的，不可能一劳永逸，但也不能随意更改。反腐倡廉是一项长期的历史任务，面对不同时期不同的情况、条件、任务和要求，既要保持法规制度的稳定性，不能朝令夕改，又要体制改革精神，注重法规制度的创新，做到在继承中发展、在完善中深化、在创新中提高。要防止和克服因循实旧、不思进取的思想，勇于在实践中大胆探索；要防止和克服无所作为、被动应付的思想，充分发挥主观能动性，不断完善创新适应社会主义市场经济体制需要的党风廉政和反腐败法规制度。要坚持立、改、废相结合，把反腐倡廉中成功的经验和做法及时用法规制度的形式固定下来。对那些不合时宜的法规制度该废止的坚决废止，该修订完善的及时修订完善，该重新制定的及时制定，需要作出解释的及时作出解释，既注重维护已有法规制度的稳定性，又充分体制改革发展的时代性，不断完善创新新的法规制度。