养老保险制度改革交流

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养老保险在社会保障体系中是影响最为深远的一项制度，它涉及的人员最多、最为普遍，而且养老金的支付数额巨大，支付期最长，待遇的保障性最为稳定。因此，历来受到世界各国政府的高度重视。

养老保险的首要问题是筹资模式问题，即资金来源的方式、方法问题。随着世界各国人口老龄化的到来，养老保险自身的收支均衡运作已成为全球关注的一大问题。寻求成功的筹资模式是一个世界性难题，虽然世界各国养老保险的建立有早有晚，但制度运行中遇到的不堪重负问题却是相近或相同的。如何解决无限的养老保险支付需求与有限的基金供给之间的矛盾，已经成为世界各国，包括一些福利国家面临的一大问题。被称为社会保险之父的德国，从摇篮到坟墓具有福利之窗的瑞典和英国，被誉为一揽子社会保障安全网的美国，以及所有以现收现付为主体模式的国家，如意大利、奥地利、墨西哥、比利时、阿根廷、丹麦、秘鲁、挪威、日本、澳大利亚等，都在寻求改变由于社会进步和人口预期寿命的延长，以及现收现付体制下产生的最严重的支付危机。从上世纪70年代以来，特别是近些年来，不少国家都付出巨大的努力潜心研究，采取各种措施，如延长退休年龄、削减养老保险待遇、增加新的税种、鼓励发展企业补充养老保险等，企盼能够从理论与实践的结合上，创立新的制度，寻求新的出路。

当今世界除新加坡、智利等少数几个国家实行完全积累模式外，大部分国家采取以代际赡养为特征的筹资模式。究其原因，一是制度建立之初，必须为已退休和即将退休者支付养老金，靠积累，“远水解不了近渴”；二是早期养老保险覆盖面较窄，人数较少，待遇水平较低，总的支付额很小，不会影响到政府财政的平衡。

我国的养老保险制度改革，从上世纪80年代初期至今，其筹资模式已经经历了两个阶段，目前已进入第三个阶段。第一阶段——社会统筹阶段，即“以支定收”现收现付阶段（时间约为1983-1991年）；第二阶段——“以支定收，略有结余，留有部分积累”，即部分积累阶段（时间约为1992-1994年）。目前正在经历第三阶段，即现行的以“统帐结合”为特色的个人帐户养老基金积累阶段。这是筹资模式在实践与理论的结合上比较成熟的阶段（时间从1995年起）。

回顾我国近20年养老保险制度改革和筹资模式的渐进过程，可以肯定地说，改革的每一阶段所取得的成效都是来之不易的，是上上下下从事、支持及关心养老保险事业的人们为之努力奋斗的结果。

（一）我国养老保险制度的改革，是在完全没有基金积累和在计划经济条件下，由企业自主支付养老金难以为继的背景下起步的。通过社会筹集资金（即社会统筹），转换企业和政府职能，均衡畸轻畸重的企业负担，建立养老保险基金等措施，确保了离退休人员的基本生活。正是这种以代际赡养为特征的社会统筹，发挥了社会保障安全网和减震器的重要作用，稳定了社会，从而保证了改革开放和国家经济秩序的正常运行。

（二）养老保险的筹资模式及每一个阶段作出的选择，都是由当时的国情决定的。以现收现付为特征的筹资模式在改革进程中，尤其在改革初期是必然的选择。

（三）“以支定收”即现收现付基金模式，以及“以支定收，留有部分积累”，即现收现付基础上的部分积累模式，其资金运作通过国民收入再分配，实现代际转移和社会成员横向调剂，促进并实现社会稳定和社会公平。但其弊端是：劳动者的权利与义务没有约定，在谁养活谁的问题上，思维观念发生磨擦与碰撞，挫伤了人们的缴费积极性，也不利于缴费机制的形成；仅仅依靠现收现付基金模式将难以支撑长期收支平衡，从而影响养老保险制度改革预期目标的实现。

“统帐结合”模式：理想的选择与创新

养老保险基金模式是否理想、是否成功，至少应当用以下标准或原则来衡量：

（一）确保退休者的基本生活，合理的待遇差别，实现社会的相对公平。

（二）社会保障与自我保障相结合，权利与义务相对应，并形成稳定的资金来源与筹资机制。

（三）能够积累足够的资金，解除因老年人口预期寿命的延长和人口老龄化高峰期的到来所产生的资金压力和影响。

（四）基金模式的改革与选择，要求通过其自身的运作能够达到长期的收支平衡，并形成与国家经济协调发展的良性运行机制。

笔者认为，“统帐结合”模式兼顾上述四项标准或原则。正像人们所说的那样，“统帐结合”是我国养老保险改革最为理想的选择和创新。

“统帐结合”可以说是我国开创的一种新的筹资途径和办法，是一种举世瞩目的创新，为养老保险长期收支平衡和良性循环找到了一个突破口。改革的实践表明，以“社会统筹”为主、“个人帐户”为辅的统帐结合方式，易于被人们所理解和被人们所接受。

“统帐结合”是一种混合型的基金模式。所谓“混合”，系指现收现付和完全积累二者兼有，并各取所长，各避其短，完全积累虽然实现了政府责任的最小化，但要通过资本市场的保值增值和劳动者自我积累来实现，其金融风险大，不具有互济性和再分配功能，缺少社会公平。以代际赡养为基础的现收现付，强调社会互济，再分配功能较强，但由于人口预期寿命的延长等诸多因素的影响，从长远看，以支定收很难长期支撑、实现长期收支平衡。统帐结合的这种混合型基金模式，具有两重性：其一它是计发养老金待遇的一种计算方法；其二“统”和“帐”两种基金的结合，特别是个人帐户又具有资金积累的本质特征。笔者认为，“统帐结合”的个人帐户积累，不同于代际赡养模式下的部分积累。代际赡养模式下的部分积累是同代人的基金结存，其资金的形态是流动的，积累可多可少，具有代际赡养的特征。而“统帐结合”个人帐户的积累，是劳动者自己养自己的预筹积累，其资金的形态是固定的，积累的帐户养老基金用于个人养老，只有劳动者退休的时候才能享用。

“统帐结合”是以进入劳动力市场的新人所设计的一种基金模式。新人自参加工作之时起，必须按照国家的规定，缴纳个人帐户养老保险费（这是一种特殊的责任约定），待将来自己到达退休年龄、符合退休条件时，就可通过“统”（即社会统筹基金）和“帐”（即个人帐户）积累的养老基金两部分领取自己的养老金。因此，对新人做实个人帐户是顺理成章的事，是“统帐结合”的本意。但是，个人帐户为什么没有做实并成为“空帐”呢？笔者认为，除了现实的统筹基金有缺口之外，非常关键的一个原因，就是“统、帐”没有分离，更谈不上分别管理，个人帐户基金按原有的基金统一管理、统一调剂使用的现收现付渠道流走了。对于中人，即“统帐结合”模式实施前参加工作的劳动者，由于原先并未实行个人帐户制度，因而谈不上个人帐户的积累。他们享受的个人帐户养老金，主要是通过“统帐结合”虚拟的“视同缴费年限”来实现，因而形成了隐形的历史欠帐和“空帐”。这种历史欠帐和“空帐”如果要做实的话，需要巨额的资金来支撑，不要说在我国，现今世界任何一个国家都难以做到。

笔者认为，对于中人依然需要用“统”的办法，即转移支付的办法，来逐步消除历史形成的旧帐和影响，别无其他选择。对于老人，即“统帐结合”模式实施前已退休者，老人与“统帐结合”的“统”发生关系，与个人帐户无任何联系。老人的养老金是政府和社会的一项承诺，必须通过“统”来保证支付。

我国的“统帐结合”模式是在养老保险制度改革实践的基础上，总结并借鉴国外有益的经验建立起来的。它具有以下三个特征：

1．“统帐结合”，改完全依赖代际赡养的基金模式为以代际赡养为主、个人帐户为辅的基金模式。这种模式具有独特的优势与内涵：一是个人帐户的基金积累能够防范于未然，避免由于我国出生率的下降和老年人口预期寿命的延长，以及老年队伍不断的膨胀所带来的资金压力和影响；二是可以较好地避免完全积累被贬值所产生的问题和风险；三是可以确保基金长期收支平衡和养老保险步入良性循环，构建新的框架、机制和平台。

2．“统帐结合”的实施，可以从根本上扭转人们完全依赖国家养老的观念，增强人们自我保障的意识。“统帐结合”的个人帐户，在制度上特别约定了劳动者尤其是新人的个人责任和义务。新人自参加工作之日起，必须为将来自己的养老作准备，从而建立了享受待遇与缴费相联系的机制。正象人们所说的那样，“关心个人帐户就是关心你自己”。因此，随着基本养老保险制度的建立与实施，个人帐户的概念已深入人心，得到了广大劳动者及社会的广泛好评与认可。

3．“统帐结合”是实现公平与效率相结合的最为理想的基金模式。“统、帐”二者结合并互为补充。“统”主要通过二次分配体现社会公平，社会互济，使已付出劳动贡献的人们能够享受到社会发展成果，感受到社会的进步与前景的光明。“帐”则更多的体现效率，激励在职劳动者，特别是新人，自己要为自己的养老缴费，关注个人帐户。“统帐结合”模式这种特殊的功能，既有利于改变现收现付的弊端，又有利于养老保险制度改革目标的实现。

做实个人帐户：“统帐结合”成败的关键

“统帐结合”的基金模式，能否在确保的前提下做实个人帐户，是当前关系“统帐结合”成败的一个关键性问题。

我国目前和今后一个相当长的时期，是经济快速发展时期。在这个特殊的时期内，国民经济和社会的发展需要全面协调地向前推进，不可能拿出巨额资金用于补偿“统帐结合”的缺口，或用于做实个人帐户，特别是计划经济几十年造成的中老年职工养老金的欠帐问题。如果能够采取逐步过渡的方式来化解，或许是一条最适合中国现实国情的选择。但对于新人，做实个人帐户，并逐步扩大规模，应成为“统帐结合”的一个既定方向与目标。

关于“统帐结合”实施后的“空帐”，目前有以下四种说法：

1．养老保险制度中设立个人帐户，是为了职工未来养老进行预先积累，但目前承担着离退休人员养老金的统筹基金有很大的缺口，因此，个人帐户基金在很大程度上被挪用为养老金，出现了所谓的“空帐”问题。

2．目前，我国的基本养老保险制度，社会统筹基金与个人帐户基金是合并管理运营的，导致社会统筹挤占个人帐户基金，致使个人帐户形同虚设。

3．1995年“统帐结合”这一模式开始运行，按照这个模式，社会统筹与个人帐户放在一个“兜里”收支，实行现收现付或部分积累，没有结余或结余很少，因而形成个人帐户的“空帐”。

4．历史所形成的“空帐”。对“统帐结合”实施前已退休的老人和“统帐结合”实施后的中人（包括“中人”视同缴费年限），几十年所形成的养老金的欠帐和巨大的“空帐”。

对于个人帐户的“空帐”，笔者认为，“空帐”是相对于“统帐结合”而言的，离开“统帐结合”谈空帐，便失去了真实的涵义。“统帐结合”是以新人为对象而设计的一种基金模式。因此，做实新人的个人帐户是“统帐结合”模式起步的基点。新人的个人帐户没有做实，或者说未能做实，其根本原因有二：一是统筹基金与个人帐户基金没有分离，而“统、帐”分离是做实个人帐户的基本前提；二是因为“统帐结合”与现收现付模式没有转换。“统帐结合”模式实施后，在基金模式上没有跳出原有的基金统一管理、统一调剂使用的思维方式，“统帐结合”仍按现收现付或“以支定收，留有部分积累”运作，“统帐结合”等于穿新鞋走老路，因而形成个人帐户的“空帐”。

从上可见，逐步做实个人帐户，维系着能否实现“统帐结合”的既定目标。为逐步做实个人帐户，笔者认为，必须：

1．做实新人的个人帐户。新人的个人帐户实帐化，实行“统、帐”分离，使“统”和“帐”各行其道，分别核算，分别管理，互不侵占，个人帐户基金独立运营。

2．妥善处理“中人”的个人帐户。“中人”是一个庞大的在职群体，特别是接近退休年龄的“中人”，他们的大部分时间是在旧体制下渡过的，且没有足够的帐户基金个人积累。对他们来讲，虚拟的“视同缴费年限”所形成的历史“欠帐”，社会是认同的，但也是无法弥补的。为此，仍然采取代际转移的办法，来处理“中人”的个人帐户，则是一个上策，这样做既合情又合理。再者，已经接近退休了，再做实几年个人帐户，对于“中人”预筹积累来讲已经没有什么实质性意义了。因此，对于“中人”应区别情况（不同的年龄段）来对待。

逐步做实个人帐户的具体想法是：

在“统帐结合”模式下，“新人”和一部分距离退休年龄较长（20年及其以上）的“中人”，个人帐户一步到位；“老人”和一部分距离退休年龄较短（20年以下）的“中人”，仍按现收现付的办法运行。这样的好处，可以缩短实现“统帐结合”目标的时间。

随着新人新办法、中人与老人老办法的运行，可以促使新人个人帐户实帐化的规模逐步扩大，中人规模逐步减少，促使“统帐结合”和现收现付两种基金模式逐步转换，实现平稳过渡。

根据我国的国情和现实情况，做实个人情况应当说是一个长期的奋斗目标，绝非一步就可以做得到的，也不是一朝一夕就可以做好、做成功的。有句名言叫“一锹挖不出一口井来”，做实个人帐户也是同样的道理。但只要我们瞄准这样一个做实个人帐户的大目标，顺势而为，并在逐步做实的过程中，采取一些政策性措施，例如，明确规定个人帐户基金专款专用，不得借用与挪用；定期公布个人帐户的回报率；逐步适当延长女工人的正常退休年龄；必要时发行特种债券或社会保障彩票；个人帐户基金的管理操作要到位；国家调整财政支出结构、加大对养老保险资金的支撑等。

建立具有中国特色的社会保障制度是一项具有重大意义的工程，也是我国经济领域、政治领域关乎国运、惠及子孙的一件大事。逐步做实个人帐户是因为我们的事业与它紧密相联；逐步做实个人帐户是因为我们的信念与它息息相关；逐步做实个人帐户是因为我们的职责被它所溶化和感染。“千里之行，始于足下”，只要我们抓住机遇，克服困难，与时俱进，相信展现在世人面前的必将是灿烂的明天。