养老保险空账户经验交流

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所谓"空账户"是指在我国社会保障体制改革进程中，改革前已退休的职工（老人）和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工，即将退休的职工（中人），个人账户没有积累养老基金或积累的养老基金很少，而改革后国家和企业未能对已经退休和即将退休职工的个人账户做出补偿，因此无力支付老职工的养老金，这样为了应付老职工的养老保险费，便挪用现职职工个人账户基金，从而使现职职工的个人账户积累基金大量减少，甚至没有积累基金。"空账户"问题，是一个全国性的问题，目前我国养老保险基金个人账户空账运行已达近2000亿元。"空账户"问题解决不好将会影响职工的养老问题；养老问题解决不好，养老保险制度就不能健康的发展。可以说，"空账户"问题是制约养老保险制度健康发展的瓶颈。

一、"空账户"问题的危害

（一）加重企业负担，影响企业发展。XX市改革不断加深，离退休职不断增多，个人账户积累基金不足以支付"老人"、"中人"的养老金。为了弥补养老金支付缺口，便加大企业统筹费率，逐步消化养老基金的"隐性债务"，即弥补老职工个人帐户空账缺口，从而使企业面临既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为老制度下老职工没有建立个人账户的"欠账"提供基金，加重了企业负担，影响企业发展。

（二）新制度面临蜕变危险。××市虽然加紧改革步伐，强化各项制度，并且取得了很大突破，但个人"空账户"仍没能完全补实，而且近两年还出现了养老金当年收不抵支的情况。2000年1月--10月全主城镇保险费收缴16.5亿元，而支付养老金达17.2亿元，造成0.7亿元的缺口。退休职工的养老金不能按时支付，将影响新制度的推行。统账结合的新制度（将现收现付的社会统筹制度与预筹积累的个人账户制度通过国家强制实施的形式合并在一起，并主要以预筹积累的个人账户基金支付"老人"、"中人"的养老金）面临向现收现付的旧制度蜕变的危险、这样、养老基金很难渡过即将到来的老龄高峰，退休职工的生活将得不到保障。

（三）引起社会矛盾，影响改革与稳定。随着老龄化的加速，养老基金面临的形势将更为严峻，这种状况的存在将影响不断深化的改革与社会稳定。一是企业基本社会保险（养老、失业、医疗）缴费费率占职工工资总额的比重已高于30%，企业特别是国有企业负担无法缓解。二是由于养老金收不抵支，职工的养老金安全无法保证。三是一旦现收现付制复归，将难于抵御退休高峰期养老保险金支付危机。我国养老保险正处于改革时期，"空账户"问题得不到解决，老职工养老得不到保障，由此将会引起一系列相关的社会问题。

二、××市解决"空账户"问题的做法

XX市在职工养老保险方面有着沉重的负担。最近五年，全市国企下岗职工20多万人，一方面使缴费人数大量减少，另一方面使在职职工与离退休职工的抚养比由五年前的3.3:1变2.7:1。目前，XX有将近33.5万离退休职工，是全国大中城市中养老负担比较生的城市之一。到1998年6月中央提出"两个确保"的时候，XX市共拖欠退休职工养老金（不欠离休职工养老金）1.118亿元，涉及全市618户国有和集体企业的7万多名退休职工。企业拖欠养老金最多的达到500多万元，拖欠时间最长的超过三年。在这种情况下，XX采取了一系列有力措施，还清了全部拖欠的养老金，同时在保证年支付养老金近20亿元的情况下，基本上做到收支平衡，使养老保险制度不断完善。

（一）核定费基，提高收缴度。XX市参保单位瞒报、漏报缴费工资基数的情况大量存在。缴费工资低于实际工资。为此，XX市开展了核查"费基"，追缴欠费工作。核点是大、中型企业和有问题的企业。对当年欠费的企业，XX市依据国家统计局关于工资总额的组成口径，以企业职工应发额为准，对参加养老保险的职工进行核定。核定内容为工资手册，工资统计台账，工资统计报表，应付工资账，职工工资发放明细表，企业参保人员。对欠缴养老费的企业，通过签订补缴计划，资产变现、跟踪追缴，实行最低工资标准，媒体曝光及交由法院强制征缴等办法，追缴养老费。通过核定"费基"，把明睁眼漏的问题查出来，让收缴数额浮出水面，变未知为已知，核实缴费基数，提高了实际缴费比例。××市养老金征缴率连续几年保持在98%以上。2002年全市收缴养老保险费20亿元，比上一年增长近2亿元。广覆盖、高征缴的办法使XX在去年还清了全部拖欠的养老金，基本上做到收支平衡。

（二）实行养老保险收支两条线，全额征缴。1998年6月以前，XX市养老金征收和发放并没有完全实行收支两条线。企业自筹的养老金部分不上缴，留在企业直接发放；其余部分由社会保险公司负责差额拨款。这种运行体制对企业按时足额发放养老金缺乏约束力，直接导致一些企业自筹的养老金部分不到位。有的企业用养老金上缴在职职工的养老保险，个别的甚至非法挪用，造成上亿元的拖欠。中央提出"两个确保"方针以后，××市从1998年7月1日起实行养老保险收支两条线，全额征缴，完善养老金社会化收支的运行机制。XX养老金全额征缴的制度是刚性的。每月1日至10日，××市劳动保险公司办理企业正常申报和结算审核。参保单位原来使用收支一张表进行申报，实行差额结算。现改为收支两张报表，分别到征缴部和支付部申报审核，实行全额缴拨结算。对未办理申报的单位实行催缴制度；对只报表不缴费和不报表也不缴费的企业立即下达《社会保险缴催缴通知书》，责令3日内报表、缴费。过期不报不缴的，采取经济、行政和法律手段，强制收缴，并加收利息和滞纳金。在过去两年中，××市依法对十几家企业采取了强制征缴手段，清理企业欠缴养老保险费3085万元，减少了欠费，"空账户"问题逐渐得以解决。

（三）市级统筹，总量控制，统一管理，定额调剂，自求平衡。XX市在贯彻"大保险"原则的同时，坚持从实际出发，既搞好市级统筹，总量控制，统一管理，又实行定额调剂，自求平衡。从1992年到1997年，XX市劳动保险公司对县、区的养老金调剂，从每年500万元增长到1.38亿元，年均增长40%。县区征收不好，拖欠养老金增多，过分依赖统筹，已经成为全市养老金收支的突出问题。这个问题的本质是县、区一方面在社会保障工作方面落后，一方面在吃养老金统筹的"大锅饭"。XX市发现这个问题以后，决定不再随意"开仓放粮"。从1998年开始推行了"总量控制、定额调剂、自求平衡"的方针，建立市、县两级政府共同负责的管理机制，明确和落实县、区养老基金征缴的责任制和收支自我调节机制，欠收自补，多收多留，调动了地方政府的积极性。在社会保险尚待最大普及的的时候，各极政府和企业主管部门必须对本地区、本部门的扩面征缴、自我平衡和拖欠负责。吃"大锅饭"会把社会保险吃垮。可以说，收支两条线和全额征缴堵住了企业拖欠，自求平衡减少了地方吃保险"大锅饭"的机会，遏止了空账缺口的扩大。

（四）扩大保险覆盖面。XX市把扩面征缴的重点及时转向非公有制经济，使全市100%的三资企业和91%的私营企业、个体工商户参保。这样，不仅扭转了参保人数下降的态势，而且保持了一定比例的增长。养老保险参保人数新增6.5万人，全市达到101.6养老保险费随人数的增加而增加，缩小空账缺口。

三、解决养老保险"空账户"问题的措施

××市解决养老金"空账户"问题的做法给了我们很大的启示。今后在解决养老保险"空账户"问题时，可采取如下措施。

（一）进一步核定"费基"，做实账户。通过核定"费基"，把潜在的问题查出来，让收缴数额最大限度地浮出水面，使应收的养老保险费"颗粒归仓。"

（二）进一步扩大养老保险覆盖面。要依法强制做好扩大覆盖面工作。用人单位和劳动者必须依法参加者社会保险，缴纳社会保险费，市政府可根据《劳动法》以及《国发》其他有关文件规定，制定地方法规，进一步具体明确养老保险实施范围。把城镇企业、全部职工的概念、范围具体化、以此作为依法扩大覆盖面的依据。要坚持企业改制后原有企业所承担的社会保险责任不变的原则。企业无论是实现股份合作制，还是国有民营、拍卖，租赁、承包、兼并、托管等各种形式，不论企业所有制形式、企业法人身份以及企业经营方式如何改革，改制后的企业必须依法承担社会保险义务。同时，要做好改制中企业分流人员的续保工作。

（三）透明化管理，减少养老金开支。要进一步完善制度，增加新退休人员审验个人账户制度，建立经办机构与银行、邮局和社区等一整套社会化发放的工作体系。要规范工作流程，进一步明确工作责任，规范养老金调整机制，控制养老金支出过快和不规范增长，从而减轻养老基金面临的压力。

（四）拓宽社保基金增值渠道。从国际惯例看，国外社会保险基金都依法找到各自的投资渠道，发达国家社会保险基金是资本市场的主要资金来源。高速成长的资本市场不应长期向养老基金关闭，养老基金要进一步拓宽保值增值渠道。

（五）通过多种方式弥补"空账"。政府可调整财政支出结构。从财政中划出部分比例弥补养老金不足；还可结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债。总之，可在实践中探索多种方式，从而有效解决养老金"空账户"问题，以确保养老保险制度的不断完善。