检察体制交流

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党的十五大曾提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。过去五年中，最高人民法院、最高人民检察院先后出台了《人民法院五年改革纲要》和《检察改革三年实施意见》，分别进行了机构改革，推行了主审法官制、主诉（办）检察官制、检务公开等重大改革措施。这些改革在一定程度上扭转了一度出现的司法权威下降的局面，但毋庸讳言，老百姓反映强烈的司法腐败、司法不公、司法效率不高、司法不独立等问题仍未得到根本解决。

党的十六大又进一步明确“推进司法体制改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。对今后五年司法改革指出了明确方向，笔者现就未来五年检察改革略谈管见。

一、把检察改革作为司法改革的一部分统一推进

首先，应当看到，过去的检察改革尽管成就斐然。但纵观我国整体的司法改革，由于缺乏统一的改革规划以及明确的改革步骤，以致检察改革的具体措施在某些方面难以凑效。目前活跃于检察改革前台的地方“改革”大多聚焦于具体的诉讼程序，突破现行法律规定的屡有可见，如某地检察机关在辖区内自行制定试行“诉辩交易规则”。这种违反法制统一性原则的“越权改革”不仅难以保证其成果的实现，而且此举的随意性与法制应有的稳定性更是格格不入，这对法律的公信力将产生不可忽视的负面影响。（为此，笔者曾撰文《警惕某些司法改革的负面影响》载于20**年1月13日《中国青年报》）

其次，必须看到，我国的检察改革面临着检察机关与审判机关、立法机关、行政机关之间的资源和权力的再分配。检察改革是一项庞大的系统工程，涉及到立法、司法、执法的方方面面。检察改革不可避免地与前述诸多机关因权力重新分配而产生利益冲突，从而导致检察机关的改革举措由于得不到相应机关的配合而难以有效施行。如检察机关的公诉部门试行的“量刑建议权”改革，就会引起审判机关是否侵犯了审判权的争议。

再次，在现行的国家体制下，检察机关赖以运作的全部资源，即人、财、物均来源于司法体制以外。这种资源的供给状态在相当程度上取决于同级权力机关和行政机关所能够提供的实际条件以及检察机关与同级权力机关和行政机关之间的相互磋商。让检察改革略显尴尬的是，在检察资源的取得上，很多的时候是由于当地检察机关领导与当地行政机关领导们之间的私交而取得，并非是靠制度保障发挥作用。

解决上述诸多问题，笔者认为当务之急必须把检察改革置于统一司法改革整体之中，在诸多机关协调一致中统一推进检察改革。也就是说，必须尽快结束最高人民检察院、最高人民法院各自为战的司法改革现状，必须尽快结束司法机关与立法机关、行政机关在司法改革步骤上不尽协调的现象，而应由一个强有力的领导机构和工作机构来组织、协调和推动司法改革。在日本，为统一推进司法改革，1999年6月颁布了“司法制度改革审议会成立法”，便于1999年7月在内阁之下设置了由法学教授、律师、企业界代表及群众代表担任委员的“司法制度改革审议会”，由其负责统筹司法改革。审议会的工作主要是调查、分析、综合意见，最后制定改革方案，使日本的司法改革显得井然有序，改革举措有着较强的可行性和统一性。据了解，英、法等国也分别设立了“法律委员会”、“刑事司法与人权委员会”，促进国内司法改革的协调与统一。

结合我国国情，在具体方案上，笔者建议可考虑在全国人大常委会内成立全国司法改革委员会，并在该委员会下设立专家咨询委员会，其成员由著名法学专家、资深法官、检察官和律师组成。在具体职能上，新的司法改革领导机构不但要担负统一组织、领导和规划司法改革的任务，更要发挥其在国家机构中的强势地位，以有效的手段来监督司法机关与立法机关、行政机关之间以及司法机关相互之间的改革措施，协调其相互统一，切实可行，并确保各个权力主体在权力调整过程中能顺利地完成转换，从而推动司法改革最终目标实现。

二、检察改革的具体内容

（一）建立健全符合司法专业特点的检察官管理制度。

目前，检察机关的人事管理，是由同级党委的组织、人事部门参照行政机关公务员的管理办法来管理的。这一管理的一大弊病是混淆了专业检察人员和一般公务员的区别，检察官的管理也被过分公务员化。虽然从1999年开始，全国各地都开展了检察官的等级评定工作，但从“高级检察官”到“四级检察官”这些“业务等级”只是个“虚名”，而参照公务员管理明确的“科级”、“处级”等行政级别对他们才更有意义，因为检察官的工资、福利、劳保等都由行政职级来决定，而且检察官的等级评定也是与行政职级相对应的，这不能充分调动检察官的积极性。

根据《检察官法》的要求，初任检察官必须通过全国统一的司法考试后才可取得任职资格。但在换届选举中，各级检察院的检察长、副检察长的任职却没有严格执行这一规定。有的是由其它政法部门调任的，还有的是从行政机关直接调任的，其中有的人甚至根本没有从事过政法工作也不具备法律专业知识。这种外行领导内行的不合理选任机制，既削弱了法律的尊严，也严重挫伤了广大检察干警的工作积极性。

笔者建议，改革检察机关的现行人事管理制度，实行检察官、书记官、司法警察、司法行政人员分类管理，取消检察官的行政职级，将检察官的待遇和检察官等级挂钩。建立检察官定期轮岗培训制度，在有条件的省级检察院建立检察官培训学院。对在职检察官除一年一度的短期培训外，每隔5年进行半年期的轮训。要严把检察官的入口关，检察官的任命由本院检察长提名报上级检察机关批准，逐步建立上级检察院的检察官从下级检察院选任机制。明确规定从具有检察官任职资格的人员中选任各级检察院的检察长、副检察长，经上级检察院审核后，报同级人大批准。

同时，疏通检察人员的出口，对不符合检察官任职资格的人员，经考核不适合从事检察工作的人员坚决分流出检察机关。

（二）实行检察系统内的上下级垂直管理。

现行检察机关的设立是和行政区划管理相一致的，检察机关的管理也实行分级管理，各级检察机关的党组织受同级地方党委领导，检察官由同级人大及其常委会选举和任免，归同级党委及其组织部门管理，检察机关赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。这种对检察机关在人、财、物上的分级管理，不可否认地制约着检察改革的步伐。

这种管理体制的弊端是显而易见的：首先，分级管理是滋生地方保护的温床。检察机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地党委、政府，如此一来检察权的行使受制于地方就在所难免了。其次，分级管理破坏了国家法制的统一。从法治运行理论来讲，司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地违反了威严的法律，司法权力地方化。造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，检察官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。再次，分级管理导致了检察机关司法运作的“泛行政化”。对检察机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调人员，文明机关创建要积极参加，甚至招商引资任务也要完成等等，地方上一些与检察工作无关的种种活动使得检察机关疲于应付。还有某些地方政府也“当仁不让”的将检察工作纳入到政府管理之下，报刊有时出现某某市长对检察工作下达指示的报道，这岂不有违我国宪法“一府两院”体制的规定。

从法治的要求讲，检察官等司法官员的上帝只能是法律。特别要提出的是，现行体制导致检察机关查处贪污、贿赂等案件中，时时受到来自地方的各种干扰，给依法独立行使检察权带来人为的困难。

为革除上述诸多弊端，笔者建议检察机关应当实行检察系统内的垂直管理。由于我国幅员辽阔，可以先试行省级以下的垂直管理。同时，为区别各地区级市院和县级市院的名称，建议地级市院改称为某某省院某市分院。

这里，还必须澄清一个问题，实行垂直管理，不是不坚持党的领导，更不是闹司法独立。检察机关坚持党的领导，不是一定非要坚持接受同级党委的领导。应当看到，实行垂直管理后，下级检察机关的党组织服从上级检察机关的党组织领导，最高检察机关的党组织统一服从党中央的领导。这是在遵循司法管理规律的同时切实加强党对司法机关领导的最好体现。

在新中国的检察史上，从1949年12月制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定的垂直管理，到1951年9月通过的《地方各级人民检察署组织通则》规定的双重管理，到1954年《人民检察院组织法》重新规定的垂直管理，再到1978年恢复重建后现行《人民检察院组织法》规定的双重领导。可见，检察机关垂直管理制度并不是今天的独创，笔者认为，垂直管理遵循了司法公正运行的客观规律，适应今天司法改革发展的需要。

此外，实行垂直管理后，多年制约检察工作发展的检察经费的问题，也将随着经费由地方财政、中央财政统一支付而迎刃而解。

（三）建立规范、高效的主诉（办）检察官制度

主诉（办）检察官制度从试行至今已三年有余，但直到高检院在全国推广，也是在没有修订《人民检察院组织法》的“尴尬违法”情况下推行的。各地在试行过程中的一些规定、做法也不尽一致。本来实行主诉（办）检察官制度是为了改变过去那种审批制、请示制、检察委员会制等“泛行政化”的运作机制，以便真正建立责权利统一的检察官办案机制，充分保障检察官依法独立行使检察权，提高诉讼效率。但在具体实施过程中，由于主诉（办）检察官的责权利没有充分规范明确。在办案过程中出现了两种不正常现象：一是遇有复杂疑难案件，主诉（办）检察官怕承担责任，经主诉（办）检察官讨论后，再提请主诉（办）检察官会议讨论，还不能决定的再提交科室讨论，最后，往往还要提交检察委员会讨论，如此做法反而由过去的三级办案增加为四级办案，影响了办案效率，有违改革的初衷。据统计，某市院去年主诉检察官办案组直接决定起诉的案件，仅占全部办案数的12%。二是由于放权主诉检察官，又带来某些主诉（办）检察官滥用手中的权力，放纵犯罪，滋生司法腐败。

笔者建议立即着手对《人民检察院组织法》、《检察官法》进行相应修改，制定关于主诉（办）检察官的专门法规，统一明确主诉（办）检察官的职权、责任、待遇。明确区分检察权与检察机关的行政管理权，赋予检察官对案件的实体处理权。同时，建立有效的监督机构加强对检察官的监督。在检察系统内，以地级市院为单位，设立只对上级检察机关和同级人大负责的派驻检察特派员办公室，采取例行审查和不定期抽查相结合的办法，对各级主诉检察官所办案件进行监督，改变过去自身监督乏力的现象。

（四）关于检察机关的内部机构设置

1、精简机构，提高效率，建议将检察机关的现有内设机构分为综合部门（含现在的办公室、政工、装备、研究室、技术）、刑事检察部门（含审查批捕、审查起诉）、侦查部门（含反贪、渎职侵权）、诉讼监督部门（含民行、监所）四个部门。每个部门根据职能划分为若干主诉（办）检察官小组。

2、改革检察委员会。改变现在的检委会委员从检察长、副检察长、部分处（科）长中直接任命的制度，建立检察委员会委员任职资格制，借鉴学术职称的评审方法明确规定检察委员会委员的学历、办案年限、办案数、理论水平等任职条件。设立熟悉各类检察业务的专职委员，除行使检委会的职权外，把检察官考评委员会的职能划归专职检委会委员行使。

3、增设专门的违宪审查机构。随着我国法治进程的进一步加快，为监督宪法的有效实施，开展违宪审查势在必行。检察机关是国家的专门法律监督机关，不能把检察机关的法律监督仅仅误以为局限于侦查监督和审判监督。行使法律监督职能的关键是对各类违宪行为开展审查，不仅对破坏我国民主选举制度、侵犯公民民主权利等违宪行为进行审查；对同级行政机关出台的法规、条例、行政执法行为、增设、精简机构的行为的合宪性开展审查。可以采取事前备案、事中监督、事后纠正相结合的方法开展监督审查，审查的方式包括调卷、听证、检察建议、提起诉讼等，审查的结果向同级人大报告后责令纠正。与此同时，取消现行政府的法制局审查政府行为合法性的职能，因为按照监督制约理论，下级往往无法有效制约上级的行为。

我国的检察改革需要更为充分的理论准备，需要和整个司法改革统一协调进行，这样，才能使检察改革达到革故鼎新的目的，建立公正、廉洁与高效的检察机制，早日实现党的十六大提出的司法改革目标。