十六大党内民主思考

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在执政党建设中，党内民主是一个受到党内外高度关注的重大问题。党的十七大报告将发展党内民主作为党的建设改革创新的重要课题，提出了有关发展党内民主的新设想。为积极推进党内民主，有必要将党的十六大以来党内民主的实践探索作一些梳理，并对推进党内民主作进一步的思考。

一、十六大以来党内民主探索的进展

十六大以来，党的基层组织和中高层组织都对发展党内民主做了有效探索，且各有不同的着力点。党的基层组织着力于实现党员权利，在党内选举、党务公开、党内监督等方面进行大胆实践；而党的中高层组织则着力于健全党的集体领导制度，在发挥全委会作用等方面做了不少努力。

党内选举的改革和创新力度加大。全国有几百个乡镇进行了乡镇党委书记直选，其中主要有三个亮点：一是将候选人的提名权交给党员和群众。以往候选人名单一般是由上级党委与组织部门确定，在直选探索中上级党委和组织部门不再确定具体名单，而改为主要制定候选人的资格条件与提名程序，由党员群众酝酿提名；二是候选人考察过程公开。以往在考察任用干部过程中非常强调保密纪律，而直选探索中对候选人的组织考察是在党员群众参与中与候选人调研情况、提出“施政设想”结合在一起的，考察过程成为党员群众更多地了解候选人、候选人深入与党员群众沟通的过程；三是充分竞争基础上的选举。以往党员由于无选择余地，党内的“等额”选举实际上是变相任命。即便是“差额”选举，选举结果也并不全是党员选择的意志体现。而直选探索中，由于“差额”幅度很大，选举过程也是候选人充分竞争、党员群众充分选择的过程，从而保证选举的结果充分体现民意。

党务公开取得新的进展。主要是发展新党员公示与党委决策过程公开。一些党组织在发展新党员过程中，做到确定入党积极分子、发展预备党员、预备党员转正时都进行公示，在党员群众的参与下严格把好新党员入党关口。这不仅明显提高了发展党员的质量，而且极大地增强了新党员入党的政治荣誉感，有些过去素质较好而又不想入党的群众现在积极靠拢党组织，纷纷表达申请入党的热切愿望。

党委决策公开。一些地方党委进行了常委会只提出议事议题而不做决策，决策权交给全委会的探索。党委事先向社会公告全委会会议的召开日期和所要讨论决策的事项，邀请与讨论事项有关的党员群众和部门专家参加党委会，充分反映各方意见，同时见证全委会作出决策。全委会决策过程公开，使得决策更好地顺民心、合民意，执行决策的群众基础更加扎实，有力地推动了党委工作任务的完成。

党内民主监督力度加大。民主监督是党内民主的重要内容，一些地方结合年度工作总结在加大公开考评领导干部方面做了有益尝试。一般说来，以前对领导干部的年度工作考评，大多由领导干部的下属参与，而且考评结果不对外公布。有的地方党组织采取三个措施改变了这一习惯做法：一是扩大参加考评领导干部的党员群众代表人数。二是考评结果完全公开。三是领导干部在电视上公开剖析问题，做出今后整改承诺。这些措施极大地增强了领导干部接受监督的意识，有力地促进了他们改进工作作风，提高工作效率，同时明显地提升了党的政治威信。

继续探索党代表大会常任制。试行党代表大会常任制是这几年发展党内民主的又一热点，其中比较突出的有浙江省台州市椒江区、四川省雅安市和湖北省的罗田县等。首先，对党代表产生实行竞选。在党代表选举上，各地都注意了实行差额选举，但差额比例不一，由此竞选的程度也就有很大差别，其中罗田县党代表差额竞选力度更大。县委书记与普通党员一样，只有在竞选党代表中胜出，才能在党代会上被选举进入县委班子，直至选举成为县委书记。其次，探索建立党代表大会常任制的运转制度。罗田县实行党代表直选制、党代表常任制、党代表建议书制度、党代表评议制度、党代表大会年会制，等等；台州市椒江区制定了党代表常任制、党代会年会制等26项制度，初步形成了系统性的制度体系；四川雅安市下属的一些区党代会也试行了一系列制度规定。

党内直选、党务公开、党内民主监督，党代表大会常任制，都主要在县以下党组织中展开，基本上属于党内基层民主范畴。十六大以来，党内中高层层面的民主也有了新的进展，中央高层的带头表率，带动了各级地方党委。党的十六大以后中央政治局向中央委员会报告工作并逐渐制度化。各级地方党委也积极探索健全党的集体领导制度，发挥全委会的作用。这主要是在三个方面：一是调整党委常委会与全委会的关系，有的提出逐步取消常委会，有的提出常委会只确定全委会开会的议题，由全委会做出决定。二是重大问题由全委会决定，特别是对干部任用问题，必须经由全委会表决。三是在党委表决机制上做出重大改进，一些地方党委会在表决重大问题时由过去的口头表决、举手表决方式转向票决制。

总之，推进党内民主成为十六大以来党的建设改革创新的实践热点，它有力地促进了党内的团结统一，推动着党的先进性建设不断发展前进。

二、党内民主建设探索中显现出的问题

随着党内民主的不断推进，一些影响党内民主健康发展的问题逐渐显现出来。主要的是以下几点：

（一）如何进一步保障党员的被选举权和选举权问题

由于乡镇党委书记属于国家公务员范畴，因而有的地方在党内基层直选的候选人提名资格条件中规定，只有在乡镇以上政府系统工作、属于国家公务人员系列的党员才具有提名资格，这实际上就使相当一批村优秀党支部书记因为社会身份差别而被剥夺了党内被选举权利。同时，有的党组织内表面上不再明确规定候选人名单，但却是根据内定人来规定候选人提名条件，把够条件的提名人圈定在很小的范围内，使“点人头用干部”变相延续，这实际上仍然是限制了党员的选举权。

（二）如何解决党务公开随意性的问题

有的地方党务公开带有明显的个人意图色彩，无关紧要的就公开，关键、重大问题就强调保密纪律，还有的前半段公开后半段保密（如对领导干部的民主考评，要求党员和下属参加考评划钩，而考评结果不宣布）。党的十七大修改的党章中已经增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开”的条文，这就需要制定实际操作制度并严格执行，将党务公开制度化。至于公开什么、如何公开等都以制度规定，从而切实保证党员对党内事务有更多的了解和参与。

（三）如何将党内民主监督经常化

结合年度工作总结加大党内民主监督力度固然重要，但是，一次性或阶段性的民主监督还有一定的局限性，还需要针对党内权力运作的重点、轨道、特点，结合权力运作客观规律，以制度创新和制度的有效运行来建立经常化、系统性的党内民主监督。

（四）如何明确党代表大会与党委会的关系

党代表大会与党委会的关系不明确，制约着党代表大会常任制的实践探索。在这个方面，有许多需要探讨和研究的问题。如党代表大会常任制要不要设置自己的工作机构？如果设置会不会出现叠床架屋、党内机构膨胀？党代会常设工作机构与党委会工作职能部门是什么关系？党代表是不是党内职务？党代表如何真正参与党内重大问题的决策、如何有效发挥监督作用？党员又如何监督党代表？党代表大会年会，会不会与人大、政协会议重复而起不到实质作用？这些问题困扰着党代表大会常任制的实践。

三、继续推进党内民主的相关思考

以上问题表明党内民主的发展还受到某些羁绊而难以深入，这就需要我们进一步深入探索党内民主的理论和实践。

（一）发展党内民主必须以保障党员民主权利为本位、为基础

发展党内民主，实质涵义是充分实现和保障党员参与党内事务、监督制约党内权力的民主权利。这就需要进一步研究党员权利与党内权力之间的关系，并明确相应的制度规定。目前党内制度的不完善使得党员民主权利的实现在相当程度上取决于“权力”意志，限制、侵犯党员权利的事，在一些党组织内时有发生并且得不到及时查处，有的甚至被看作是党内正常现象。同时，目前已有的保障党员权利的制度规定，其用语大多是“要”、“应当”、“不得”、“严禁”等要求性语言，而缺乏具体切实的实际操作规程，对侵犯党员权利现象的责任追究，还缺乏明确详实的刚性惩治规定，由此压抑了党员参与党内事务、积极发挥作用的政治热情，直接影响党内民主的健康发展。

（二）实行党代表大会常任制需要合理构建党内体制

合理构建党内体制是探索实行党代表大会常任制的重要条件，是一个必须解决的重大问题。

从党内民主原则说，党代表大会是党内的权力机关，拥有对重大问题的决策权和对大会决议执行情况的监督权。但由于党内制度规定中以“领导机关”称谓模糊了党内权力机关和执行大会决议的工作领导机关的实质区别，加上党代表大会长期闭会，其所有的权力实际上被党委会代为行使，造成党内权力机关的权力主体地位虚置，而党内工作领导机关实权在握，自然取得了党内最大的实际控制力。在现有党内体制框架下，党代表大会常任制一旦进入实际运作，立即就出现与党委会的地位、职权等方面的矛盾冲突。这是制约深入探索健全党代表大会常任制的真正难点所在。

按照现代政治的分权制衡原理看，将党代表大会作为党内权力机关，而与党委会作为党内工作领导机关明确区分，有利于提高执政党的执政效能和对权力的监督制约。同时，我国社会正在发生快速而深刻的变化，仅靠原来的党委工作职能部门显然不足以适应和应对社会变化的新情况。比如，首先是组织选举党代表、组织党代表行使自己的职责以及管理监督党代表，都需要有党代表大会的常设机关，而目前有的地方在探索党代表大会常任制中将组织管理党代表的联络办公室设在党委组织部门里，显然是在权力位阶上上下颠倒。其次，重大问题由党代表大会决策，需要在党代表大会常任制内建立相应的动态掌握社情民意、研究社会趋势与政策演变的机构，这与党委现有的政策研究室其实不是一回事。再比如，党内决策的部门化倾向已经十分明显，这需要有超越部门局限性而对全党各部门进行协调整合的党内机构，而目前党内显然缺乏这样的机构。这样的机构设在党代表大会制度内是比较合适的。由此，要使党代表大会作为真正的权力机关，着重于履行执政党对重大问题的决策职能，以及对党内执行决议的工作领导机关实行相应的控制，就必须设立相应的常设机构。这就必然要求从党的整个体制框架层面上，对党代表大会常任制、党委会及其下属工作机关、党内纪检部门的相互关系与职能做整体思考与研究，达到党内权力构架的科学合理。在此基础上一方面使党代表大会常任制实际运转起来，一方面使党委会更好地集中精力解决党内重大决策执行中的具体问题，同时又能为解决党委会主要领导人权力过大的问题开出一个新的监督制约路径。

（三）发展党内民主要着力形成健全的权力运行机制

如果说，健全党代表大会常任制实际涉及到党内的权力结构——党内体制问题的话，那么要推进党内民主还必须解决好党内权力运行的机制问题。发展党内民主的探索实践显示，仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，结果使党内改革或者举步维艰，或者扭曲走样、流于形式。这表明，发展党内民主必须考虑一整套的制度安排。这一整套制度安排，要根据权力运行的轨道和客观规律来设置。

科学的权力运行机制，其逻辑起点是明确党内权力主体，即谁是党内权力的主人？党的十七大报告指出，要“尊重党员主体地位”，实质上明确了党内权力为全体党员所有。由此，要建立党内的以选举为主要方式的授权机制，并通过定期选举将党员公认的优秀领导人才推到领导岗位上，并使领导干部持续接受党员的评判，受到党员共同意志的合理制约。

选举作为一种授权机制，只能在一定程度上制约党内权力，当授权以后，还要形成能够对领导干部的权力活动实现必要控制的控权机制。这种控权机制至少要包含三个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作；二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩；三是规范权力运行的制度必须具有高度的刚性权威，使制度权威高于人的权威，防止制度的弹性化。为此，需要根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链。要将党的十七大报告中提出的党内民主制度建设设想与原有的党内制度结合起来，使各项制度之间有机结合、相互补充、配套衔接，环环相扣，以机制的力量来调整党内关系、配置党内权力、规范党内生活，管住干部手中的权；同时指导约束党员行为，保证党员对党内权力运行的实际控制。