国有资产管理模式创新交流

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建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，继续探索有效的国有资产经营体制和方式。随即，国务院成立了国有资产监督管理委员会，并进一步制订和了《企业国有资产监督管理暂行条例》。这一切表明我国国有资产管理进入了一个新的阶段。该阶段的核心任务就是建立国家统一所有、政府分级代表与分类监管、企业分层自主经营的国有资产管理新模式。这种目标模式可以概括为“分级代表、分层运营，分类监管”的国有资产管理体制。

一、“分级代表”：新国有资产管理模式的核心内容

在新的国有资产管理模式下，国有资产统一由国家所有，国家实行分别由中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构来代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这种“分级代表”的架构是新国有资产管理的核心，它明确了国有资产管理主体及其地位，确定了不同层次出资人的出资范围。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有资产及国有企业，履行出资人职责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行出资人职责的国有企业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务院国有资产监督管理机构备案，其他由设区的市，自治州级人民政府履行出资人职责的国有企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。

这种“分级代表”既区别于以前的“分级监管”，又区别于“分级所有”。

与“分级监管”的关键区别在于“分级代表”是根据谁投资、谁管理、谁收益的市场经济原则，通过国有资产管理法律确定地方政府对相应所属国有资产的出资人的代表权，而“分级监管”体系下地方政府对相应所属国有资产的监管权则来自于中央政府的授权。《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。不同级别国有资产监督管理机构的关系为工作指导和监督关系。

与“分级所有，：的关键区别在于，在“分级代表”框架下，国有资产统一由国家所有，无论哪级政府单独投资的企业，都属于国有企业，而“分级所有’体制下，国有资产是各级政府所有，各级政府单独投资以及联合投资形成的企业不应该通称为国有企业，而是公共企业。从理论上说，政府“分级代表”的框架能够在保持国家统一所有的大前提下，有利于实现国有企业实现投资主体多元化，有利于解决国有企业所有者缺位问题，减少各级政府之间的扯皮现象，使各级政府的责任更加明确。政府“分级代表”还有利于各级政府的投资关系，较好地调动中央和地方的积极性。

二、“分层运营”：新国有资产管理模式的效率基础

从理论上讲，国有资产的真正所有者(最终所有者)，即全国人民，难以直接有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。因此，政府作为国有资产的产权代表管理国有资产就成为世界各国的通行做法。但是，政府作为国有资产所有权代表，如果直接实施对国有资产的控制，往往就会形成政企不分难题，造成国有企业运行的低效率。为了解决这个难题，国外市场经济国家管理国有资产的基本经验是，建立一个“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系，或者“国有资产管理委员会——授权经营的企业集团”两层运营体系。其中，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是作为国有资产所有者代表的政府机构与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系，而资产经营公司和生产经营企业之间是投资和被投资或者是国有资产使用权的出让和受让人关系。这种“分层运营”的体系在保证“国有资产管理委员会”代表国家真正履行国有资产出资人职能的前提下，不直接干涉国有企业的具体经营活动，为提高国有企业的运行效率奠定了制度基础。

从我国情况看，新国有资产管理模式下这种“分层运营”的结构也正在显现出来。这主要表现在国有资产监督管理机构设立，及其对国有资产监督管理结构的职责规定上。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，国有资产监督管理机构不履行政府的社会管理职能，国有资产监督管理机构的职责主要包括：依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益，指导推进国有及国有控股企业的改革和重组，依照规定向所出资企业派出监事会，依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管：制定企业国有资产监督管理的规章、制度，等等。这一方面界定了国有资产管理监督机构与企业的关系是资产经营与管理的关系，不再具有行政管理关系，该机构只能依据法律履行其出资人职责，而不能随心所欲地干预企业正常的生产经营活动。另一方面国资监督管理机构是独立于政府行政部门的，不能与其他政府管理职能部门一样具有制定和影响国家宏观经济政策的权力，从而避免可能产生的国有制企业和非国有制企业在市场竞争中具有不平等机会和地位的问题。

从我国现阶段改革进展看，国有资产监督管理机构与一般企业的出资与受资关系已经得到确定。虽然国有资产在企业中的存在形式已呈多样化，既有国有独资企业，也有投资主体多元化的国家控股、参股企业。但《企业国有资产监督管理暂行条例》确定的新国有资产管理模式，是以现代企业制度为基础的，无论哪类型企业，都是自主经营、自负盈亏的市场经济主体。国有资产监督管理机构与企业的关系是通过国有资产的经营连接起来的。在《企业国有资产监督管理暂行条例》中，虽然没有具体指出国有资产监督管理机构一定要授权国有资产投资经营机构具体从事国有资产的经营，但在第二十七条指出：“国有独资企业、国有独资公司经国务院批准，可以作为国务院规定的投资公司、控股公司，享有公司法第十二条规定的权利：可以作为国家授权投资的机构，享有公司法第二十条规定的权利”。这为新的国有资产经营机构的发展和“分层运营’体制的建立奠定了基础。

三、“分类监管”：新国有资产管理模式的基本前提

所谓“分类监管”就是针对国有资产的类型和目标进行分类，采用不同的法律和管理制度。从“分类监管”体系具体设计要求而言，应该在对国有资产经营性和非经营性大分类基础上，将经营性国有资产分为服务于社会目标和经济效率目标两类企业，全国人大应该针对这两类国有企业分别立法，国务院或者国有资产监督管理委员也应该分设两个部门、在组织机构上分别管理。.

1.服务于社会目标的国有企业，主要集中于国家安全领域、公共产品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业领域，其社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位。根据其各自特点单独立法，由国务院国有资产管理委员设专门部门统一管理，具体运营可能更多的是采用“国有资产管理委员会(具体专门部门)——授权经营的企业集团”两层运营体系。

2.服务于经济效率目标的国有企业，主要集中于竞争性领域，如一般工商业领域，其盈利目标和资产安全居首要地位，主要以股权多元化的公司制形式存在，应按照现代公司制企业要求去运作。我国现有的绝大多数国有企业将改为这类公司制企业。全国人大可以针对这些企业统一立法，国有资产管理委员会设专门部门(如竞争领域部)行使所有者职权，这类企业的多数可通过“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系进行管理。应该说明的是，这两类企业的分类应该是动态的，服务社会目标的企业会由于环境变化而逐渐转为竞争领域中，成为服务经济效率目标。而且，未来国家不应该在竞争领域中设立新的国有企业，只能根据社会需要建立服务于社会目标的国有企业。

从我国的现阶段状况看，我国国有资产分三大类，一是资源性资产：二是行政事业单位占用的国有资产，三是经营性国有资产，这部分国有资产基本分布在企业，由企业占有与使用。现在出台《企业国有资产监督管理暂行条例》中的国有资产仅限于非金融机构的国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产。对于某些垄断性企业占有的国有资产，例如电力、铁路等，其国有资产虽然具有一定的特殊性，但按条例的字面理解已经包含其中。这个范围既包括由中央管理的，也包括地方监管企业的国有资产。这部分国有资产，从大范围来讲约达11万亿元，占全部经营性国有资产的近70%。国务院国有资产监督管理委员会的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业用国有资产，目前直接监管的企业共有196家，截止2002年底拥有资产总额6.9万亿元，所有者权益2.5万亿元。对于国有资产监督管理机构而言，如何区分各类企业的性质和目标，进行分类监管，是未来工作的重点。

四、现阶段推进国有资产管理体制改革应注意的问题

要建立上述“三分”国有资产管理体制新模式，推进国有资产管理体制改革，现阶段应该注意以下几个问题：

1.要尽快建立和完善相关的国有资产管理基本法律体系和具体管理办法。在法律体系方面，具体包括界定中央和地方政府如何分级代表国有资产行使所有权职权的法律、国有资产管理机构设立方面的立法、国有资本产权交易和处置方面的法律、针对特殊性质的国有企业的单独立法，等等。在具体立法过程中，要注意这些新的有关国有资产立法与其他已有法律的协调，这具体包括与《宪法》、《公司法》、《森林法》、《海洋法》、《土地法》等相关法律的协调。在管理制度方面，尤其是要建立和完善针对国有控股公司运行的具体管理办法。国有控股公司作为国有资产管理委员会和国有企业的中间层，它如何运行关系到整个国有资产管理体制的有效性。要通过具体的管理办法和制度确定国有资产管理委员会和国有控股公司的关系，要明确国有控股公司与其控股和参股的国有企业之间的法律关系以及应该遵循的规定。另外，应该在全国人大设立国有资产管理专业委员会，专门负责国有资产管理立法和对国务院国有资产管理委员会的监督指导。

2.要避免出现国资委过度集权的问题。在建立国有资产管理新体制过程中，由于强调国资委是作为国有资产“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表，因而很容易走向过于集权。国资委过于集权，一是容易导致对国有企业日常的生产经营活动的过度干涉，影响企业正常的生产经营权；二是面对数万亿之巨的庞大的国有资产，过于集权造成国资委管理幅度过宽，影响管理效率。为此，一方面在“分级代表”的框架下，除了关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等由中央政府代表国家履行出资人职责外，其他国有资产都要由地方履行出资人职责，另一方面，在建立“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系，或者“国有资产管理委员会——授权经营的企业集团”两层运营体系时，要充分考虑对“中间层”(包括控股公司和授权经营的企业集团)进行有效授权。而《企业国有资产监督管理暂行条例》在这方面的具体规定内容较少。

3.一定要进行“分类监管”。国有企业数量众多，情况十分复杂，目标也多种多样。分类监管就十分必要和重要。迄今为止，人们在论及建立国有资产管理新体制时，过多地强调国资委的“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能，忽视了国有企业的目标和行业的差别问题，很少提及分类监管问题。一般认为，国有企业不令人满意的是效率低下。其实准确地应该说，令人不满意的是，由于经济目标和社会目标的双重目标存在，国有企业牺牲了高昂的经济目标却仅获得了有限的社会目标。市场经济国家管理国有资产的经验也表明，必须进行分类监管。在美国，国会对国有企业进行直接监管，甚至每成立一家政府企业，国会就要通过一个专门法律，政府有关部门要根据国会决议设置的专门委员会对相应的国有企业实行监管。我国务院国有资产监督管理委员会目前直接监管的企业共有196家的行业分布看，几乎涉及各类基础产业、各类制造业、贸易、高新技术、军工等众多行业，既有竞争性领域，也有自然垄断性领域。要提高监管效率，分类监管十分必要。

4.在国有企业产权改革、国资流动和交易过程中要注意公平。推进国有企业产权改革、监督规范国有产权交易是国资委的一项重要职能。有关国有股的出售，必须明确相应的包括价格计算方法、交易方式等具体的运作规则，从而保证国有资产产权交易过程公开、公平、公正。这里值得强调的是，在国有股出售时，无论是外资收购，还是民营资本收购，或者经营者团队或内部员工收购，都要使各类收购方具有平等的竞争地位。国有企业从国有独资变为股权多元化的股份制企业过程中，国有股可以出售的非国有对象大致包括两类，一是企业内部员工和经营管理者，二是包括外资背景在内的企业外部法人和自然人。第一类出售被称之为引入“内部型股份”过程，而第二类则被称之为引入“外部型股份”过程。现在有些学者认为，引入“内部型股份”的过程由于难以公开、公正可能会导致“国有资产流失”，因而建议将大中型国企中的国有股出售给境外的大型战略投资者，应该成为下一步国企改制的重点。然而，国有企业股权出售过程是否公正、公开，实际上并不取决于卖给谁和引入什么类型的非国有股份，而关键决定于谁来卖和如何卖。即是否制定了规范统一的产权交易规则和代表国有股权行使权力的所有者是否具有责任心。在推进外资参与国有企业改制过程中，必须把外资与民营资本一样同等对待，外资只能是国企股权多元化过程中的“一元”，不应该作为“重点”而享受“超国民待遇”(在流通业中已经出现对外资过度开放问题)。不要把外资作为国企改制的“救世主”。