连锁经营法律思考

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文化企业的连锁经营正在成为一个引人瞩目的产业现象，值得深入研究。由于连锁经营涉及到我国法律的很多空白，与文化领域的特殊情况结合起来就更加复杂，而国内尚未形成对连锁经营的具体内涵、法律性质和管理模式的统一认识，给连锁经营的市场监管带来诸多难题。

《突破文化领域连锁经营的法律困局》一文，以期更多有志于此的人士参与研究和探讨，促进文化领域连锁经营形式的健康发展。

近些年，我国文化领域连锁经营发展迅猛。据统计，2004年全国文化市场连锁企业门店共有14372个，营业收入达51亿元，经营范围从商品流通领域（如音像制品分销、出版物发行）扩展到文化服务领域（如互联网上网服务营业场所、歌舞娱乐场所、艺术品经营以及电影院线等）。

连锁经营活跃了文化市场，为文化领域带来新的经营方式和经营理念，为文化产业发展提供了一条新的思路，同时也对文化市场运行规范化和市场监管法制化提出了新的要求。正确认识连锁经营的法律性质，是完善对这一经济组织形式的法律监管，发挥其积极作用的关键。

连锁经营行政许可实施的困惑

并非所有行业的连锁经营都需要行政许可，连锁经营的行政许可通常是和企业具体经营的业务紧密相连的。《音像制品管理条例》和《出版管理条例》等行政法规在设定文化经营准入条件的同时，规定了对连锁经营的许可，并且对连锁经营企业比一般的企业要求更加严格，准入门槛更高。这表明，文化领域连锁经营的许可具有双重属性：既是对文化经营行业准入的许可，又是对连锁这种经营形式的许可。这也是文化领域连锁经营行政许可的特殊性所在。

那么，连锁经营的行政许可，许可的是谁？实践中，连锁经营的行政许可的对象通常是连锁经营企业的总部。总部取得行政许可，是否意味着门店当然取得许可？

《国务院办公厅转发国务院体改办、国家经贸委关于促进连锁经营发展若干意见的通知》（国办发[2002]49号）中规定：“连锁经营企业经营烟草、药品、书籍、报刊、音像制品……等业务，可由总部向审批机关申请办理有关批准文件（或许可证）。总部取得批准文件（或许可证）后，门店不需再办理相应批准文件（或许可证），可由总部（或委托门店）持加盖总部印章的批准文件（或许可证）复印件，向门店所在地有关部门备案，并由门店向所在地工商行政管理机关办理相关登记即可。”这样的规定，减少了连锁经营企业的审批环节，对降低连锁经营门槛，促进连锁企业发展具有积极意义。

但是，这里存在一些不容回避的问题：1.从许可理论角度，对一个企业的行政许可能否适用于其他企业主体仍值得探讨；2.从执法角度，在当前行政执法中心整体下移的背景下，门店无须单独审批使得地方执法部门很难掌握市场经营状况，加之地方执法力量的不足和手段的局限，市场监管容易出现漏洞；3.从行政处罚的角度，门店不需要审批，则门店的一些严重违法行为无法适用吊销许可证等处罚形式，缺少市场退出机制。4.部分服务行业的特殊性决定了门店需要单独审批，如：“网吧”等文化娱乐场所的设立需要消防安全等前置审批，在设立环节的要求更加严格。

由此看来，连锁经营的行政许可似乎陷入一种两难的境地：如果总部和门店需要分别审批，众多审批环节无疑会桎梏连锁经营的发展，使连锁经营的优势失去意义；如果只审批总部，不审批门店，则属地管理难落实，许可的理论上也存在障碍。

笔者认为，对连锁经营的行政许可，不能简单肯定和否定，应当区分连锁经营的具体形式来确定。2004年我国颁布了《行政许可法》，该法的宗旨是缩小行政许可对经济生活的限制范围，赋予企业尽可能大的经营自主权。不论是设立分支机构还是投资设立子公司，都应属于一个企业自主经营的范畴，直营连锁经营完全没必要设置行政许可。这并不是说文化领域的直营连锁经营不需要任何许可，而是说文化领域的直营连锁企业，只需要满足一般企业的准入资格即可，不需因其采取连锁这种经营形式而受到双重许可或是面临更高的门槛。事实上，一个企业没有取得连锁经营的行政许可，同样可以依法自主设立分支机构、分公司或子公司，达到连锁经营的目的。而特许经营是一种比较独特的经营方式，特许人一方面向直接消费者提供商品或服务，另一方面向加盟商提供特许权，从吸收资金的角度，特许经营也构成一种融资行为。特许人是否具备足够的条件是特许经营体系能否成功的关键，关系着广大投资人（即受许人）的切身利益。在文化领域保留特许连锁的行政许可还是有必要的，但是根据行政许可高效、便民的原则，可以在审批程序上进行适当的简化。

连锁经营的法律责任和行政处罚

目前，文化领域的法律法规对连锁经营企业在设立环节上有很多规定，但对监督和法律责任方面的规定却很少，通常将连锁企业等同一般的经营企业对待。然而连锁企业有其自身的特殊性，这种特殊性集中表现在连锁经营总部与门店的责任分担上。

一、直营连锁企业的责任分担

1.分支机构（或分公司）形式的直营连锁

对分公司形式的直营连锁而言，门店不具有独立的法人资格，其违法行为应当由总部承担全部责任是毫无疑问的。但是，门店能否单独承担行政责任呢？这是执法机关比较关注的一个问题。

笔者认为，虽然《行政处罚法》没有明确规定企业分支机构为处罚对象，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。而《民事诉讼法》规定企业分支机构可以成为诉讼主体，肯定了企业分支机构的相对人地位。正如民事诉讼中的分支机构承担的是有限责任一样，在行政处罚中，分支机构也可以承担有限责任。即：对于警告和较小数额的罚款，可由作为企业分支机构的直营连锁门店直接承担，而对于较大数额罚款，吊销许可证和营业执照等重大处罚，则只能由总部来承担。或者当门店逃避责任或没有能力承担责任时，可以对总部进行追溯，由总部承担连带责任。这样的好处是既赋予总部一定的管理职责，又不至于使总部因门店责任的连锁反应而背上沉重责任负担，同时也便于行政执法。

2.子公司形式的直营连锁

对于控股子公司形式直营连锁，即总部与门店是子公司与母公司的关系。此时，总部与门店在法律上是相互独立的实体，门店独立承担责任自是无疑。但对于连锁门店的严重违法行为，行政处罚责任能否追溯到总部呢？

从目前的法律法规来看，除非有证据证明母公司直接参与了子公司的违法行为，否则母公司不需对子公司的违法行为承担责任。但在公司法律中，有一种“揭开法人面纱”制度（也叫“公司法人人格否认”制度），是指为防止公司独立人格的滥用，保护债权人利益及社会公共利益，在具体法律关系中，否认公司及其背后的股东各自独立的人格和股东的有限责任，责令公司的股东（包括控股公司）对公司债权人或公共利益直接负责，即由母公司对子公司的违法行为承担连带责任。我国2005年新修订的《公司法》第二十条规定，“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”这实际上是在民事领域确立了“揭开法人面纱”制度，是我国公司法的一项重大进步。但该理论能否在行政处罚中参照执行，学术界却很少论及，公司法的基本原则能否适用于行政处罚，实践中尚无先例。

二、特许连锁企业的责任分担

即将生效的《商业特许经营管理条例》重点规范的是特许经营合同及其履行，并未涉及对特许人和被特许人在行政处罚的责任划分。特许连锁企业总部与门店是合同关系。总部与门店的责任分担根据特许合同来确定，即使总部在管理上有疏忽，也是承担合同责任，不能当然地认定为具有行政上的可归责性。总部和门店应当分别对各自的违法行为承担法律责任。况且特许连锁经营实行统一经营，利益共享，风险共担，门店的违法行为损害的是整个连锁企业的信誉和利益，从这个意义上讲，总部也是门店违法行为的受害者，对其管理不善承担着商业上的风险，因此也没有理由对门店的违法后果承担连带责任。因此，不论是从理论、法律依据还是从合理性的角度来看，特许连锁的总部似乎都不应当对门店的违法行为承担责任。

不过，笔者认为，连锁企业作为一种新兴的企业组织形式，的确与一般的松散的企业联盟有所不同，统一经营、统一管理是其显著特征，在行政管理中也不能完全视为毫不相干的企业主体。总部作为输出管理的部门，对门店的行政违法行为难辞其咎。特许连锁行政许可的含义，并不是培育垄断企业，而是旨在形成企业自我约束的机制，特别是在文化市场发育不成熟，相关法律法规不健全尤其是诚信体系建设落后的背景下，赋予连锁经营企业总部一定的责任，有利于特许连锁企业的规范发展，避免企业利用法律空白，滥用连锁形式来逃避责任，但这种责任应该是非常有限的，在行使时也需十分谨慎。

目前，政府发展连锁经营的积极性很高。究其原因，在促进产业发展的同时，恐怕也是出于管理方便的考虑，但是对连锁经营的具体内涵、法律性质和管理模式还缺少统一认识和准确定位。连锁经营本身涉及很多法律上的空白，与文化领域的特殊情况结合起来，就更加复杂，给市场监管带来很多挑战，需要法学界、立法者和执法者共同探索、深入研究，对连锁经营进行全方位的考察，及时调整相关的法律法规，才能保障连锁经营的健康发展。