党内民主试验交流

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**，在中国的版图上并不起眼。然而，最近6年来，这个城市随着其党代会常任制的试行而渐受关注。事实上，一些地方正有组织、有计划、有步骤地进行试点，推进党内基层民主建设，为党的自身建设创造新的经验。

20**年1月8日，**省**市雨城区三届二次党代会拉开帷幕。

170名党代表从四面八方赶来，参加为期3天的党代会年会。过去6年中，这样热闹的场景，在雨城区和荥经县，每年都会出现。用标准的表述，这是“全区（县）人民政治生活中的一件大事”。经过这些年的不懈努力，在**进行的党代会常任制试点，早已超越这个西部小城的自我探索，而被时代地赋予党内基层民主“试验田”的创新色彩。

关键词：直选代表

直选：平等参与竞争

区委书记也须报名才能参选

打破身份界限、平等参与直选，被奉为**党代表选举的一大亮色。

雨城区的82个选区，上至区委书记，下到普通党员，都必须主动到所在支部报名，面临同样的选举程序，平等接受广大党员的选择。而且，在推荐初步候选人、正式候选人和选举代表的过程中，均以姓氏笔画为序，由党员无记名投票推荐和选举，以保证党代表选举的公平公正。这一变化，让选举者和被选举者都备感压力。

20**年12月20日—21日，**市区（县）党代表选举日。这也在中国共产党的历史上留下一个印记——首次进行县级党代表直选。雨城区和荥经县党代表的名额共有325名，而实际报名参选人数竟达2000多。一位远在深圳打工的党员闻讯，专程坐飞机赶回来参选。时任区委副书记的蒲忠，也参加了那次直选。区委书记看他初来乍到，担心选不上，善意地提醒：要不要做些工作？蒲忠婉拒。

直选当日，竞争的气氛十足。面对参选人，除了涉及党的建设，选区的老党员还提出“我们门口这条烂路，蒲书记你修不修？不修就不选你！”一类难题。

“这条路区里一直有考虑，已纳入建设规划，我会尽我所能，尽快开工！”蒲忠也不含糊。法学专业出身的他并不认为这是刁难，“选举权恰恰是党员行使其民主权利的集中体现”。最终，他顺利当选区党代表。

按照《雨城区党代会工作办法》，各选区须按照“报名——推选代表候选人初步人选——初审——推选代表候选人预备人选——资格审查——公示——选举正式代表——公告”8道程序，召开党员大会，以画票方式，无记名投票差额直接选举产生党代表。同时，区党代表选举委员会只审批候选人预备人选，而不再审批当选人选。“这充分尊重了多数党员确定的选举结果，进而从规则上落实了党员在党代表选举中的知情权、参与权、选择权和监督权。”现任雨城区委书记的蒲忠说。

意外落马

荥经县一位乡党委书记怎么也不会想到，他成了第一个没有选上党代表的乡党委书记。

**的首度党代表直选，也出现了一些“意外”：5名科级领导干部悉数“落马”，甚至一名原被看好的区委委员也在党代表大会上落选。而按照惯例，他们完全可以顺利当选。“这在以往不可能发生！”直选结果让很多党员震惊。

与此相反，雨城区草坝镇党员范雅忠却在那次直选中一举中的，光荣地成为一名区党代表，并当选主席团成员。而仅仅一年前，他才从“公推直选”中冒出来，第一次在党内担任职务——草坝村党支部书记。同样，下岗职工胡志莲从没想过自己有一天会当上荥经县党代表。2006年，在40多名党员联名推荐下，在他们信任的目光注视下，胡志莲也拿到了红彤彤的党代表证。

“原来更多地是靠组织意图当上党代表。”原雨城区政协副主席李远麒话语实在，“现在必须自己报名、上台承诺、竞争当选，这让大家的责任意识明显增强。”

第一次直选结果显示，党代表比上届结构明显优化，素质明显提高。雨城区党代表的平均年龄由44岁下降至41岁，大专以上学历者增加41％；这一百分比，在荥经县也提高了31.6％。根据试点要求，常任党代表的任期一般为5年，而党代表履行职权也由过去的“一次性”，变为经常性。

党代表结构制

试点的过程，也是制度完善的过程。在党代表直选基础上，**已经开始推行代表结构制。

这意味着，代表名额根据选区划分情况和党员数量确定，每个选区的代表不少于1名。如果党代表由于工作调动离开原选区，或其他原因导致代表资格终止的，便自动失去了代表资格，空缺则在选区内再行选举产生。

“这就避免了因工作调动等原因导致的代表与选区不一致的情况，解决了党代表的代表性问题。”**市委组织部副部长陈俊表示，年会制度正好也确保了党代表出缺补选程序的运行。20**年，荥经县就对11名党代表人选作出调整。

关键词：当面测评

述职：再没有“保险箱”

不称职率抵30％——罢免

当选才一年，荥经县一位干部就结束了他的县党代表生涯。2004年，在他所在乡召开的党代表述职测评会上，到会的23个党员全部投了他“不称职”票。

“党代表当选，并非进了‘保险箱’。”雨城区委常委、组织部长杨仕全说：“假如年度述职测评的不称职率达到30％以上，就要启动罢免程序了。”

岁末年初，可能是党代表一年中最紧张的时候了。因为这段日子，他们必须面临述职考验。从区（县）委书记到普通党员，只要是党代表，就要到所在选区述职，并接受党员现场测评。

“一年当中，党代表为党员做了哪些事？得让大家知道，而且还要评一评，看你干得称职不称职！”荥经县三合乡党代表刘国平对述职的理解朴素，但切中要害。

由于党代表由党员直选产生，全委会由党代表选举产生，常委会又由全委会选举产生，因此，**已形成党代表向党员、委员向党代表、常委会向全委会述职测评的系列制度，从而规范了党代会、全委会和常委会之间的关系，形成了一套“自下而上的权力结构和自上而下的负责模式”。

在党员眼皮下述职

“我是党代表，请向我看齐，请对我监督。”20**年12月13日，作为党代表，雨城区草坝镇党委书记余世友在述职时“激情四溢”，脖子上的青筋一鼓一鼓的。

“农村党员老的多、年轻的少，以后怎么抓新党员发展问题？”台下一连串发问。

台上，余世友等3名党代表站成一排，一一作答。“这样的场面，我已经习惯，大家也习惯了。”述职完毕，余世友颇为自信地说：“毕竟经过了好几年的党内民主培训了嘛！”

在这个会场的一角，还专设秘密画票间，为广大党员真实表达意愿竖起了一道安全屏障。不一会儿，测评结果当场公布：在全镇473名到场党员中，余世友获得415张优秀票、58张称职票；镇党委副书记郑强获得386张优秀票……

党员们说：以前能不能当好党代表，我们不晓得。现在不一样，党代表在我们眼皮跟前述职，他做个啥子事情，摆得清清楚楚，干得好不好，我们当然晓得。

雨城区党代表、大兴镇徐山村党支部书记白琼孝，就因常年在外承揽工程，未能兑现工作承诺。结果，年度述职时，34名党员投他不称职票，差一点就到30％的“大限”。区委高度重视，专门找他谈话，督促其认真履职。白琼孝也“吓出一身冷汗”，赶紧亡羊补牢，很快兑现承诺。“这对我是个提醒，值得认真反思。”白琼孝坦言。

关键词：一年一“考”

年会：拒当“‘四手’代表”

由“次”到“届”

“报到时握握手、开会时拍拍手、表决时举举手、闭幕时挥挥手。”党代会常任制试点之前，曾有人形象地把一些党代表比作“‘四手’代表”。

“五年才开一次党代会，发个言、画个圈，不像人代会、政协会，年年开。”雨城区人大副主任姚克元当了多年的党代表，对试点以前的状况深有体会。

然而，不觉间，**党代会的称谓，已由过去的“次”改为“届”。“一字之改，准确地将‘年会’的特点彰显出来。”原荥经县委书记黄智平说，这也明确了党代表大会是全县党的最高权力机关的属性。

内容最集中的年会，堪称党代表行权的最好平台。根据规则，雨城区党代会年会的主要任务主要有七项：听取和审议区委工作报告和纪委工作报告；选举或罢免区委委员、区纪委委员；选举出席上级党代会或党员代表会议的代表；听取上一次代表大会决议事项的落实情况和代表提案办理情况的说明；审议区委组织工作报告；讨论涉及物质文明、政治文明、精神文明的重大事项，并做出决议。而荥经县的年会，还增设了审议党代会常任制试点工作报告、党费收支报告等内容。

“内三会”与“外三会”

探索处理“内三会”与“外三会”的关系，被认为是年会制度的又一探索。

所谓“内三会”，即常委会、全委会和党代会。实行常任制后，**市试点区（县）形成了全委会向党代会、常委会向全委会定期报告工作制度，进一步明确了代表大会、全委会和常委会的关系，以避免“越位”或“缺位”现象的发生。

“党代会和全委会主要行使决策权，特别是对重大事项的决策，而常委会的主要职能是执行，以及对日常重要事项进行决策。”蒲忠对“内三会”的权力范围划分这样理解，“这就把原先过于集中在常委会的权力‘分散’到了全委会和党代会，决策的科学性和民主性大大提高了。”在规范完善后的区委全委会和常委会议事规则指引下，雨城区每年召开区委委员会都在5次以上，区委二届委员会召开会议达20次。

在人事任免上，从2003年起，雨城区正科级以上干部任免一律拿到全委会票决；而荥经县则更彻底——所有副科级实职以上领导干部的任免，全部交由全委会讨论、票决。

所谓“外三会”，即党代会、人代会和政协会。现在，雨城区每年先召开党代会，再召开人代会和政协会。

荥经县的年会颇富制度创新意味。2004年1月，中共荥经县委第十一届二次代表大会上，出现了130名县政协委员的身影。从2004年起，这个县的政协委员便不再列席人代会，改为列席党代会，并参与讨论。

“这样调整，更能体现多党合作、政治协商的本旨和决策的民主化、科学化。”荥经县委常委、组织部长邵文波说。

“制度体检”

几年下来，许多党代表认为，年会制度有利于扩大党代表的知情权、决策权、监督权。原来，重大决策由书记办公会、常委会决定，党代表不清楚决策的过程，符不符合实际，大家心里还是有些疑惑。实际上，在党代表们看来，年会有点像“制度体检”，能让他们放心，党员对党组织的认同感也大大提高了。

“现在，大家都盼着开年会。”雨城区党代表、**一中党支部书记贾蒲欣每次上会时，至少要带一个调研报告或建议。

20**年试行党代会常任制后的第一次年会上，雨城区和荥经县分别收到38件、41件提案。这么多的提案，在以往历次党代会上从来没有过。“提案是针对大会期间，闭会期间叫做意见或建议。”杨仕全解释，对党代表的提案，雨城区采取“三会合一”做法，将党代会、人代会、政协会的议案、提案合并办理，以提高效率。

而依照制度设计的初衷，假如党代表对提案处理的不满意度超过30％，则有关部门须重新办理。荥经县2004年年会上，有代表提交一份名为《加强对学校周边网吧治理》的提案。结果，党代表对其处理的不满意率达到35％，有关部门不得不重新办理，直至满意度“达标”为止。

年会的召开也带来其他变化。就在2004年召开的雨城区二届二次党代会上，一项重大变革举措浮出水面——取消区委候补委员。“每年都要开年会，如果出缺，可以随时补选，再设置候补委员就显得多余了。”杨仕全表示，这也是为了避免以往经常出现的“候而未补”现象。

关键词：履职行权

闭会：忙碌的党代表

“党联办”

闭会期间，如何发挥党代表的作用？实行党代会代表任期制，需要积极探索党代表履职行权的途径和形式。

每年春节前夕，贾蒲欣都会收到雨城区党代表联络办公室寄来的贺卡。“非常温暖，同时也是对自身党代表职责的一种无声提醒。”她说。

这个简称为“党联办”的新机构，正是应试点要求而设立的。为保证代表日常行权和党代会日常事务的连续性，雨城区、荥经县均成立了级别为正科级的党联办，挂靠在组织部。其主要职能是：安排会务，联络代表，组织调研，汇集代表意见并反馈给全委会、常委会和纪委等。

列席常委会

按雨城区委要求，党代表的集中活动每年应不少于两次，经费在财政中列支。区委将党代表按区域和行业（系统）组成6个代表团和12个代表小组，代表团成为党代表参与党内事务的基本组织形式。截至目前，区委已开展了22次代表团活动。

20**年，街道党代表周天海所在的小组一共视察了两次。“一次主题是社区稳定，还有一次是广电如何进一步服务社区。”他觉得，这样的视察都很有针对性。

除了视察，周天海还列席区里的经济工作会议等大型会议。“直接参会，比看电视、听广播更直接、更全面，回到社区，我跟党员群众有话可说。”

“常委们讨论完后，还专门问了在场的3名党代表有没有什么意见？”当了两届党代表的石华雷，曾两度列席荥经县委常委会，这让来自一线的他很有使命感，“别人再对县里的决策发议论时，我就有发言权了。因为当时决策的过程，我全程见证了。”荥经县的党代表列席常委会和全委会，一般一次选择5—8人，主要来自基层和一线，内容包括重大经济、社会、民生问题，甚至人事问题，都不避讳。

“三联”联系你我他

为了探索闭会期间党代表发挥作用的途径和形式，**还实行“三联”制度，即每名区（县）党委委员联系2—3名党代表和1个党支部，每名党代表联系3名以上党员，每名党员联系3名以上群众，形成了广泛的“党群联系链”。

而作为“三联”制度的有效载体，“党代表接待日”已经成为党代表联系党员群众的重要桥梁。每月5日，对雨城区的广大党代表来说，尤为特别。“当然知道啊！党代表接待日嘛！”面对记者的提问，雨城区党代表、沙湾路社区党总支书记姚云鹤不假思索地回答：“我们会轮流接待党员群众，把他们的问题向有关部门反映。”

党代表有权

“要行权，首先要有权。”余世友并不讳言“要权”，作为党代表，应当具有对重大事项的参与权、表决权。他提到：“党代表反映问题，各部门会当作大事办理，而且限期答复，管用！”

余世友的话并不夸张。曾有党代表反映村级活动场所缺乏、不正规问题，雨城区委高度重视，借此“东风”，一次性投入一笔资金，使全区191个行政村实现村村有活动场所。同样，在党代表推动下，村干部的补贴从每年1200元，增加到3600元。可以说，从很多群众最为关心的民生问题的解决过程中，都能触摸到党代表推进的力度。

不久前，合江镇魏家塘坝联合党总支书记冯学富参加了区招商局局长等乡科级领导干部公开提名推荐。与冯学富一道，12名党代表投下了各自庄重的一票。在这次提名推荐中，“两代表一委员”（党代表、人大代表和政协委员）的票占整个票权重的40％，比例很高。

雨城区党联办主任李德军说，这样做，就是要让党代表在最为敏感的用人问题上有发言权，能发挥作用。

关键词：制度设计

征途：探索任重道远

革自己的“命”

“试行常任制不亚于一场革命，自己革去了自己的权力。”身为区委书记，蒲忠坦言。从20**年底的破浪试水开始，**这个地处**盆地西缘的小城，就开始不断接待慕名前来的“取经者”，至今已有100多批。不少“取经者”都惊叹于**的“放权”与“彻底”。

事实上，**的“试验”并非昙花一现，更非“美丽的泡沫”，而是建立在前期扎实的“支撑点”之上。从2000年的“零起点”，到2001年的“公推直选”，再到20**年的党代表直选，这些探索无不深深锤炼着广大党员干部的民主意识。步步行来，看似幅度很大，但又顺理成章。

试点之后，社会反响如何？这一问题，是评估试点成效非常重要的标尺。**市委组织部在试点县（区）的最新问卷调查结果显示：党员总体认为常任制试点“较好”、“很好”的比例占88％，“不行”和“失败”的为0。据不完全统计，雨城区、荥经县党代表共有3000多人次参加了代表活动，700余人次列席了区（县）委全委会、常委会；党代表提出的提案、意见建议全部办结，满意和基本满意率达到100％。

6年实践，让**的试水者深深体会到：党代会常任制试点是一项以制度创新为核心，涉及党的建设、党的领导和执政等多方面的系统工程。而试点关键在于，有没有一套“科学”、“合理”而且“可行”的制度设计。

因此，**的党代会常任制试点，从一开始便十分注重制度建设。雨城区接连出台了“1＋8”制度体系；而荥经县也形成了“一纲三版”格局，相关制度文件已超过20个。

矛盾和问题

虽然，党代会常任制对**试点地区的政治、经济、社会等各方面都产生了深远的影响和积极的效果，但试水并非一帆风顺。探索中，矛盾和问题也不可避免：

——思想认识不够统一。部分党员和群众对常任制的理解和认识还不到位。有的认为常任制无非是个形式，没有多大的实际意义。有的认为花那么多钱抓政治，不如投入经济建设。其间，一个难得的现象是，作为主要试点区的雨城区，虽然区委书记已经三次易人，而试点仍在稳步推进。

——党代表结构需优化、素质需提升。代表结构仍不尽合理，干部比重较高，特别像新经济组织等方面的代表偏少；部分代表文化程度偏低，对党代表的角色定位和职能职责也并不十分清楚。试点初期，雨城区、荥经县党代会分别收到提案32件和41件，但涉及党建内容的只占总数的31％和14％，其余多为经济和社会事务方面，与人大、政协会议的议题交叉重复。经过培训，提案和意见建议质量也在不断提高。雨城区二届一次党代会时，46件提案和意见建议中，涉及党建内容的14件，仅占30％；到二届四次党代会时，涉及党建的已升至45％。即便如此，改进的空间依然很大。

——代表发挥作用的途径和形式上尚有局限。往往是，开会期间发挥较好，闭会期间一般，担负一些领导职务的发挥较好，一线代表发挥作用一般的情况仍然存在。

——机制保障仍显不足。

“积极探索、小心求证”

党的十七大明确提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”**市委常委、组织部部长刘华军说，这对试点提出了新的更高要求，“我们的任且重、道且远！”他表示，**将总结经验，创新形式，规范程序，在合适的时机将党代会常任制的试点，从目前的一区一县推广至全市所辖的七县一区。

“积极探索、小心求证。”在**，这8个字被党员干部反复提及，成为党代会常任制试点的秉持尺度。刘华军特别强调：“一切探索和创新都必须循序渐进，在宪法和党章的范围内进行。”

党代会常任制

党代会常任制，是在党代会完成换届选举后，作为党代会主体的代表和作为党代会组织载体的相应机构在其任期内发挥作用、行使职权的一整套制度规范的总称。其目的在于确保党的代表大会作为党内最高决策机关、最高监督机关的核心地位。具体说，每次党的代表大会完成换届选举后，在党的委员会任期内，每年举行一次代表大会，行使党的代表大会的职权。在此期间，党代表的资格一直有效，其任期与地方党的代表大会任期相同，一般为5年。

19**年，邓小平同志在中共八大上作关于修改党的章程的报告中，正式提出不仅要实行党代会年会制，而且党员代表也要实行常任制。从1988年开始，中央有关部门先后组织在全国11个县（市、区）进行党代会常任制试点。截至2006年1月，全国共有21个省（区、市）的10个市（区）、99个县（市、区）进行试点。