党代会常任制制度交流

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党的十七大报告提出实行党的代表大会代表任期制，并重申了十六大报告提出的“选择一些县（市、区）试行党代会常任制”。这其中蕴含着两个方面的意义。第一，坚持要体现和实现党章的政治意志。党章规定：党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。实行党的代表大会代表任期制对保证党代会成为名副其实的党的领导机关具有十分重要的作用。第二，党代会常任制试点还需要形成制度优势，在扩大党内民主、增强党内监督，尊重党员的主体地位、保障党员民主权利方面需要进一步突破。本文就党代会常任制试点如何解放思想、突破现有试行模式，提出几点看法。

一、构建压力型的政治保障机制，增强党代会常任制运行动力

党代会常任制的制度运行动力不足已经是一个不争的事实。胡乔木同志在就十二大党章修改回答新华社记者提问时谈到为什么十二大党章没有规定党代会常任制的三大理由，第一点就是：“八大规定的年会制只召开了两次，这就从实践上证明很难行得通。”（《胡乔木文集》第二卷，人民出版社1993年版，第198—199页）很难行得通的一个重要因素就是动力不足。党的十三大以后，全国有12个党代会常任制的试点单位，到十六大前有7个已经停止。但是，党代会常任制是一种很好的制度设计，正如邓小平所说：“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它汇报工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的，党员群众和人民群众的经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。因此，我们相信，这种改革必然可以使党内民主得到重大的发展。”（《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第233页）

既然是那么好的制度设计，为什么长期以来一直没有得到正式和持续的推行呢？其主要原因是党代会常任制的制度起点高，而现在的党委会组织领导体制很难与之接轨。第一，党代会常任制规定了党的领导机关的地位，但是，这个领导机关只是一个会议制度的形式，而不是组织领导“实体”，也没有类似于人大常委会的常设机构，“虚拟”的领导机关就有“空转”的可能。关键是目前决定党的重大决策的是党委常委会领导体制，常委会领导体制掌握公共权力，人数少、层次高、决策快，在强调以经济建设为中心的现阶段，它的比较政治优势是显而易见的。第二，现行的干部录用并没有围绕党代会是领导机关这个制度设计运行，而是体现常委会的中心地位。上级党委常委会对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选实际上具有至关重要的作用。这就使得各地在具体实施中，对党代会的重视程度、制度安排、领导机制乃至操作程序和党代会发挥作用的大小都存在着不同程度的差异。因此，要体现党章的政治意图，实现党代会常任制的制度优势，在试行过程中应该建立一种压力型的政治保障机制。按照政党组织运行的政治逻辑，如果上级组织对下级组织具有权力制约机制，下级组织就会产生一种动力；反之，如果没有动力源机制，下级对上级的意图的执行动力就会减弱。

目前全国县级党代会常任制试行中，大多数的上级党的组织部门把握不过多干预的政治原则，只是在选择试行单位、试行内容和具体制度建设上进行观察和起一些指导作用。这样固然能够使试行单位有较大的自主空间进行探索，但是，由于试行单位的权力构造和权力中心并没有随着常任制试行而有所改变，致使党代会的领导机关地位和常任制所要达到的扩大党内民主和加强党内监督的目标还有相当的距离。本文认为，单纯依靠试点单位进行党代会常任制试行，其政治效果已经被实践证明相当有限。地（市）一级党委应设立由专职副书记负责的相关部门负责下级党代会常任制试行工作。这个相关部门的职能主要是加强对党代会常任制日常工作的联系和监督，保证其正常运行。要建立这样一个部门还必须扩大党代会常任制试行范围。据统计，目前我国有1936个县，而试行党代会常任制的只有近100个。在全国约460多个地级市中，如果每个地级市选择下辖的2个县进行试行，形成规模效应，就会产生重要的政治影响，将党代会常任制的试行进一步推向深入。

二、构建委员会领导体制，增强常任制的活力

县一级具有较为健全的政治组织结构，如党委、政府、人大、政协四套班子都与省、地一级基本对应。在县一级试行党代会常任制应该是比较好的政治选择，在试行成熟后，可以扩大党代会常任制的范围和层级。

在党代会常任制的试行过程中，有两个方面的组织领导体制，首先是增设常任制的领导小组，由党委书记或专职副书记任组长，组织部门有关领导任副组长，在组织部下设一个办公机构，负责常任制的日常工作，如党代表的联络、提案、调查研究、会议程序的制定和安排等。中央党校王贵秀教授认为，这种常设机关，根本不具备党内权力机关的职能、性质和地位，因而起不到代表大会的作用。而由党委书记亲自挂帅，分管政工的副书记和组织、纪检、宣传、统战等委员具体负责抓落实，更不具备党的代表大会常设机关的职能、性质和地位，也有违实行党代表大会常任制的初衷。（参见王贵秀：《改革和完善党的代表大会制度的几点思考》，《红旗文稿》2003年第15期）

这样的领导体制最大的优势是有序，常任制日常工作体制较顺。但最大的不足是，在这种领导体制下，不能保证党员的主体地位，不能保证决策民主化和科学化，不能保证“即便决策失误，也会较快得到纠正，党的领导人滥用权力的现象就会大大减少”。领导人参加会议还是“只会兴高采烈，谈笑风生”，而不是“神色紧张，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《党代表大会年会制、常任制的由来和意义（下）》，《中国党政干部论坛》2004年第3期）

其次，是实行委员会制。按照党章规定，在党代会闭会期间，全委会是领导机关。因此，党代会常任制试行过程中，各地基本上都是将常任制的改革着眼于建立全委会领导体制。在浙江椒江的改革中，有相当长的一段时间不设常委。湖北罗田由县委书记、副书记、县委委员兼任县人大、县政府、县政协、县纪委主要负责人和县里主要部门的负责人，形成了高度交叉的任职格局和“议行合一”的委员会权力结构。改革后，县委书记只有具体事项的决定权、重大事项决策的建议权、干部任免的推荐权和建议权。虽然是县委书记，但只有投一票的权力。

上述改革的本质在于完善党的领导体制、决策机制和监督机制。这种探索固然十分可贵，但这种领导体制也存在着两个方面的问题：第一，和现在普遍实行的常委制不能对接和对应，在一定程度上造成上下级之间体制运行不畅。第二，这种领导体制将全委会成员减少到原来的1/3，即13至15人，实际上成了扩大了的常委会。能否实现扩大党内民主的目标，能否体现邓小平提出的制度预设优势，恐怕仍有疑问。因此，不久前，浙江椒江恢复了常委会，并将全委会的人数增加到33人。

本文认为，中共中央《各级党代表大会代表任期制暂行条例》的颁布将会推动党代表履职的主动性、自觉性，也会将党代会常任制试行推向一个新的阶段。所以，要充分抓住这个契机，在各地试行的基础上，建构好党代会的组织领导体制。

第一，提高党代会常设机构的能级。党代会常设机构是其在闭会期间行使职权的组织载体，应有两个层次的内涵，一是类似于人大常委会这样的机构，二是类似于人大常委会下设的工作委员会这样的机构。二者性质是不同的。从目前来看，很难建构第一种权力机构，但仅靠目前的“党代表联络办公室”很难承担党代表任期制所赋予的很多职责。因此，笔者在这里提出一种具有操作性的常设机构模式，即在党代会下设“党代表任期制领导小组”这一机构。这一机构由党委、人大、政府、政协以及相关的工青妇群众团体的领导干部组成，采用委员会制的运行模式，主要对党代表任期制起推动作用。其好处是既能增强党内民主的活力，又能保持现有体制架构。其一，这个机构本身不是决策机构，不会对现有体制构成挑战；其二，提升了常设机构的能级，避免了党代会常任制的权威性严重缺失的情况；其三，这个机构可以形成一定的党内民主的张力，可以对提高常任制的运行实效起到积极的作用。

第二，确立全委会领导体制，真正实现权力主体转移。2008年初椒江通过的《代表大会常任制度》赋予全委会的领导机关的权力和职责是值得借鉴的，它实现了三个关键事项的权力转移：

（1）责任主体的转移。它明确了全委会“向区党的代表大会和上级党的委员会负责并报告工作，定期接受评议和监督”，这里的报告主体由常委会变成了全委会。报告主体不同意味着常委会权力的实质性转移，责任主体也就随之变更，全委会的成员而不是常委会的成员要向党代会负责。由于党代会实行年会制，这样的负责就更为直接，负责主体的压力要比非常任制下更大些。更多的成员成为负责任的个体，党内领导成员之间的制约将会更多。

值得指出的是，在全委会职责规定中还有一条就是：“听取和审议常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和评议。”这个规定使得常委会的权力受到了一定程度的约束，全委会领导机关的地位得以进一步巩固。常委会成员既要经过全委会的监督和评议，又要受到党代会代表的评议和监督。在两层立体式的监督和评议制度安排下，权力的约束机制大大加强。

（2）干部任用权力的转移。干部任用一向是常委会的职责范围，在椒江的《党代会常任制度》中规定为“讨论决定区委管理的镇、街道党政正职拟任人选及区委区政府工作部门正职的拟任和推荐人选”。这就将主要的干部任免权转移到全委会。用人权的实质是按照议决分离、先议后决的讨论决定程序，对提交全委会的经过充分酝酿的拟任免人选，全体委员一人一票，逐个不记名投票表决，当场计票并公布结果。

（3）重大问题决策权力的转移。椒江在重大决策权方面的规定是，区党的代表大会闭会期间，区委全体会议是全区党的领导机关，执行上级党组织的指示和区党的代表大会的决议，领导全区的工作。在全委会主要职责中规定，对全区经济、政治、文化、社会建设和改革中的重大问题作出决策。而常委会的职责中是这样规定的：“对全区经济、政治、文化、社会建设和改革等经常性工作中的重要问题作出决策。”这项规定并没有新奇之处，但是，椒江的特色或者说难能可贵的地方就是，将闭会期间全委会的领导机关地位从多个方面的具体规定中体现出来，落到实处。椒江的全委会职责还规定：“听取人大、政府、政协党组和区委工作部门的汇报并就需要区委讨论决定的重要问题作出决策。”这一条在过去是常委会的一项重要工作，是党委实行“总揽全局，协调各方”的制度保证。将这一职责转移到全委会，首先是真正落实了全委会领导机关的地位和作用。党内权力结构是以一个党委、三个党组的形式，也就是党委通过三个党组的作用在党内实施重大的政治行动。通过制度规定，椒江已经实现了党内权力的结构性重大调整和转移。其次，党委和三个党组组成人员原则上都是全委会的成员，这种汇报已经不是过去的三个党组向党委常委会汇报的性质，而是党内不同部门之间的工作通报和交流，少了党委的指示性，增加了平等性，有利于人大、政府、政协依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作。最后，这样的制度规定真正能够将民主和集中贯彻到位。

三、创新党内述职评议制度，增强民主监督力度

党代会常任制能否正常运转，成为党内大多数干部和群众强烈呼吁的制度形式，关键在于其内容的制度安排。胡乔木在回答记者提问时指出：“党代会主要是确定一个阶段内党的路线方针政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会。”李忠杰不同意这个观点，提出了三点理由：“第一，党章从来都规定党代会的职权之一是‘讨论并决定党的重大问题’，并未以年度来划分问题的‘重大’程度，也似乎从未规定过党代会不能研究所谓‘年度性’的重大议题。第二，国际国内形势总是不断变化，突发事件也会时有发生，五年之内很难没有重大问题需要党代会或全党来加以研究。第三，实行党代会常任制的主要目的是加强党内民主。这种功能恐怕不是以‘不需要每年开会’作为理由就能取消的。”（李忠杰：《有关党代会常任制的历史情况》，《求是》（内部文稿）2001年第13期）胡乔木所说的不需要每年开会的背后是“无事可议”，李忠杰所说开会的目的是党内民主，实际上都显示出具体内容不确定的制度难题。

最大的制度难题是一些试行单位在实行常任制过程中，出现了党代会和人代会、政协议题和提案重复和代表人员重叠的问题。如四川雅安市雨城区、荥经县，“党代会分别收到议案32件和41件，其中涉及党的自身建设的只占议案总数的31%和14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。上海金山干巷镇试行党代会常任制后，党代表与人大代表高度重合，经过调整后的比例还有40%”。（胡序杭：《党代会常任制若干问题思考》，《求索》2004年第5期）这使得有些人担心，许多重大问题如果在党代会上作出决议，再到人代会上通过，使得人代会形式化，反而强化了党政不分，促进了权力进一步由政权机关向党组织的集中。这样必然使得好不容易树立起来的人大权威受到削弱。代表高度重合的结果是会议创新难以持续，代表对会议的贡献度以及公众对会议的期望值都会打折扣。

这个难题反映了制度推进中的路径依赖特征。目前省一级党代会五年一次的工作报告中的诸多内容，与人代会上政府首长的政府工作报告内容有相当的雷同。本文认为，划分党代会自身的职能边界是非常必要的。马克思恩格斯对党的代表大会的性质和职能界定是“最高权力机关”，党的“立法机关”。（《马克思恩格斯全集》第4卷，第474、375页）邓小平在党的八大上所作的关于修改党章的报告中对党代会的规定是“党的最高决策机关和最高监督机关”。（《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第233页）这些无疑是对的。党代会的地位和职能理应按照这样的政治原则定位。本文认为，党代会常任制下的年会制度最主要的任务是对一年来党委工作和纪委工作的检视和评估，是对地方党委以及相关党组织负责人工作的考核。其中一项重要议题应该是对党委、人大、政府、政协组织系统中担任主要职务的党员干部进行述职评议。过去地方人大的制度探索中一项重要的工作是，对政府组成人员进行述职评议，但由于种种原因在《监督法》颁布时取消了。试行党代会常任制对上述党的重要干部进行述职评议，可以强化对党员干部民主监督的力度。对党员干部来说，也会增加其政治压力和责任感；对党代表而言，一方面会增加其作为代表的责任感，另一方面也会增强其作为代表的动力。

常任制试点除了需要从上述三方面进行制度突破外，还应当在发挥党内政治论坛作用，使任期制产生溢出效应方面进行探索。十七大报告明确提出了实行党代表任期制。党代表任期制的主要意义是发挥代表平时的作用。十七大以后，海南等地开通了“基层党代表直通车”——党代表可以列席省委全会。为了充分发挥基层党代表的作用，海南省参加十七大的党代表中共有7名来自基层，他们中有企业负责人、科研工作者、医务工作者、司法干部、戏曲艺术家、高级驾驶员以及农民，均为各自领域的先进党员代表。这些基层党代表拥有多项权利，如列席省委召开的全体（扩大）会议，可直接来信、来电、来人向省委、省委领导反映情况、提出建议等。（《海南日报》2007年10月26日）这就为常任制提供了切实可行的制度通道。由于直通车只是个体的、零星的通过某种渠道反映党员的情况和意愿，并未形成制度力量和优势，需要通过常任制这个政治平台，使得集聚的效能最大化。比如，党代表可以就某一方面的问题进行质询；党代表可以就党内外关注的某个问题进行自由、平等的讨论；党代表还可以对同级领导人的不当言行进行批评，也允许当事人进行答辩，等等。这里所说的“溢出效应”实际上是指党代表除了在党内对公共政策产生的过程要起积极作用外，还可以经历政治成长的阶段。这样，党代表中的优秀分子将可以逐步伴随常任制的制度成长而成长。经过这样的历练，他们必然能够担负起执政兴国的历史使命。