党内民主制度交流

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雅安市雨城区、荥经县是****以来全国县级党代会常任制试点之一，而党代表任期制是试点重要环节和内容，就试点的成效看，被《人民日报》等媒体誉为党内基层民主的“试验田”。中组部领导认为，正是雅安等地的试点为十七大作出“实行党代表的任期制”和“在一些有条件的县（市、区）试行党代会常任制”，提供了重要的决策依据。党代表任期制是一项崭新的党内民主制度，需要不断探索和总结经验。为此，我们对试点地方的部分党代表、人大代表、政协委员以及普通党员、群众代表进行了专题问卷调查。接受调查的对象包括雨城区和荥经县的党代表、人大代表、政协委员以及普通党员、群众，共计459人。其中，县（区）党代表233人，占被调查人数的50.76%。

一、实践启示

四川省雅安市雨城区和荥经县于20****年开始进行党代表任期制的试点。试点的做法主要包括：改进党代表产生方式，党代表由直接选举产生；建立健全党代表履行职权的相关制度，从各个方面保障党代表职权的行使。通过六年的实践，积累了宝贵的经验。这些经验给我们带来了许多启示。

（一）党代表任期制，有利于党内选举制度更加民主和开放

党代表任期制，通过选择最有说服力和公信力的选举制度，为党内民主提供有利的契机。雅安试点采用了竞争性的直选党代表的办法，这是雅安试点的“亮点”之一。各选区须按照“报名—推选代表候选人—初审—推选代表候选人预备人选—资格审查—公示—选举正式代表—公告”8道程序，无记名投票差额直接选举产生党代表。代表选举委员会只审批候选人预备人选，而不再审批当选人选，充分尊重党员确定的选举结果。

调查显示，认为党代表“素质高，能做好代表工作”和“素质较高，能适应工作需要”的占59.41%；认为本届党代表与往届党代表相比，“责任意识更强了、对党员的意见更认真反映了、作用更大了、工作比以前实在了”的占66.37%；认为产生代表的途径和方式有利于党内民主“实行竞争性的差额选举和竞选与承诺”的占72.77%；“代表应充分体现党内不同层次党员的利益和愿望”的占51.34%；“代表由党员大会直接选举”的占45.31%；“党员代表产生的程序化、公开化”的占43.53%；“代表必须自愿报名”的占43.08%。因此，形成自下而上的、透明度很高的民主竞选制度，不仅赋予了党代表的政治责任感，而且有了参与党内事物积极性和主动性的动力，增强了代表的民主意识、主体意识和监督意识，提高了代表素质和能力，使党代表的价值、党代表的政治资源和执政资源显现出来了。

（二）党代表任期制，为扩大党内民主提供了新的切入点

党代表任期制的作用是保障党内民主一个重要的机制，即通过制度化、规范化和程序化的政治过程，来收集和集中党员的政治要求，再进行一系列的政治议程将党员的“众意”进行立法、监督、决策等方面的转换。过去在党章中只规定了党员的权利和义务，但从未规定党代表的职权。党代表更多的只是会议期间的职权，至于参会期间的政治态度、讨论的积极程度和发言内容的深度，是不作任何要求的，会后的履职也是无法考量。十七大修正后的党章，虽然没有专门规定党代表的职权，但明确提出了实行党代表任期制。今年4月，中共中央政治局讨论了党代表任期制暂行条例，这就为发挥党代表的作用搭建了崭新的制度平台。党代表任期制规定党代表的职权，这正是任期制的本质内涵，同时为参与党内的决策议事有了直接的新的切入点。

雅安试点规定代表任期内拥有选举、知情、审议、表决、评议、监督、建议、视察调研等权利义务。为了规范党代表履职行权有效性，雨城区党代会选举产生了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会，作为党代表大会下设机构，新增党代表在任期内的审议权、评议权和建议权，把“三权”扩充为“六权”。根据调查，认为明确规定党代表的职权，有利于“扩大党内民主”的占76.15%；有利于“加强党内权力运行的监督”的占67.83%；有利于完善党的代表大会职能的占65.86%；有利于“提高党委决策的科学性和权威性”的占56.****%。

（三）党代表任期制，使党内民主有了持续性的常态运行

发挥党代表作用是党代表任期制的核心内容和生命力所在。党代表任期制规定党代表时间连续性和代表资格的常任性，这就便于经常走访和了解基层党员和群众的情况，使他们在代表大会上，有了更强的代表性，而且在代表大会闭会期间，也以经常的方式，监督党的机关工作。雅安试点中明确规定，代表在闭会期间主要以列席有关会议、听取情况通报、开展调查研究、提出意见建议、参加评议测评、结对联系党员、参加学习培训等形式来履行代表职责。代表活动主要以代表团、代表小组为单位进行，每年的活动不少于2次。据调查，试点以来，两区县共有3000多人次参加了代表活动，其中雨城区已开展了20多次代表团活动；700余人次列席了区（县）委全委会、常委会，其中荥经县有105名县党代表先后20次列席了县委常委会，72名县党代表先后12次列席了县委全委会，129名县党代表被聘请为县委、政府监督员；雨城区共开展两委委员和代表述职评议450多人次，参加党员2万多人次，办理党代表提出提案和意见建议132件。实践证明，党代表有了经常参与党内事务的渠道和形式，使党代表身份变为经常性，参与的空间越大，履职途径越多，作用体现越直接，党内民主的氛围就越浓，并使党内民主形式变为了常态化。

（四）党代表任期制，积极推动和完善党内民主制度建设

党代表任期制是党内民主制度的组成部分，通过制定和完善党代表任期制的相关制度，使党内民主的实现形式和途径有了新的保障。据调查，雨城区接连出台了“1＋8”制度体系，荥经县也形成了“一纲三版”格局，出台相关制度文件已超过20个。主要有区、县党代会年会制度；区、县委、纪委通报工作制度；党代表述职测评制度（辞职、罢免）；代表活动制度；代表提案办理制度；代表学习培训制度；“三联”制度和“五个一”活动（提一条合理化建议，反映一个重要问题，联系一个党支部，联系一名困难党员，为党员、群众办一件实事）等制度。通过调查，认为党代表发挥作用的效果“很好”和“较好”的占了69.28%；认为“一般”的只占了25.49%。因此，从公开、公平、竞争地选举代表，党代表职责有规范，党代表联系选区有保证，党代表建言献策有渠道，党代表监督党委委员有力度，每一个环节都有具体的制度来支撑和保障，使党代表的身份能够亮出来、合法、有效。当然，从雅安的试点来看，要使党代表任期制真正发挥作用，还有很多急需解决的问题。

二、制约党代表任期制的主要因素

一是制度保障有待完善，工作机制、激励机制有待建立和完善。问卷调查中，认为发挥党代表作用没有相关制度和机制保障的占60.09%；认为“党代表发挥作用的途径或渠道不明确”的占43.76%；认为“没有形成一种使党代表在平时发挥作用的氛围”的占43.54%；认为“党代表的具体职责和作用不清楚”的占31.52%；认为“与人大代表、政协委员的作用差不多”的占43.96%。虽然实行了党代会年会制，但有的形容党代表发挥作用是“一年一次会，会上发点言，开会划个圈，会后就靠边”；有的党代表认为“形式和程序变得复杂了，实质的内容和解决问题的方式却还没有根本性的变化”；有的代表形容自己的最大感受是“光荣、责任、迷茫”。

二是党代表的职责有待明确，素质有待提高，结构有待优化。党代表普遍反映，对在闭会期间党代表的职责，如何发挥代表的作用，并不十分清楚。由于党代表对自己的角色定位不清楚，有的党代表缺乏主动性和使命感，党员意识和代表意识不强；一些党代表政治理论和科学文化素质不高，特别是部分党代表的调研分析、参与决策、组织协调及做群众工作等方面的能力欠缺；有的代表忙于生计，在时间、精力投入上确实有困难，影响了作用的发挥；有的代表角色定位局部错位，代表的提案与人代会、政协会的议案重复交叉。另外，代表结构不尽合理，领导干部的比重较高，代表身份重复，有的是人大代表又是政协委员，专业技术人员和新经济组织等方面的代表偏少。问卷调查中，认为代表结构中“应当适当增加各类专业人员比例”的占49.32%；认为“应当适当增加基层普通党员比例”的占46.59%；认为“应当适当增加非公经济组织党员比例”的占27.05%。

三是代表行权空间和途径需要进一步拓展，代表的整体作用需要提高。从保障代表行权方面，设立党联办的职能、性质和地位与组织代表履职行权的功能要求还有较大差距。从实践来看，党代表团活动开展不够平衡，有的效果不够明显，针对性不强。有的地方党代表列席会议的事前准备不足，事前不告知党代表列席会议的议题，使党代表事前没有办法也不可能进行充分的、必要的准备，会上发言很难有质量保证。从党代表与党组织和党员、群众相互沟通的情况来看，也存在信息的不对称。调查显示，党代表“经常”向党组织提意见和建议的占41.36%；“偶尔”的占55.46%；党员或群众“经常”向党代表提意见或建议的占28.05%；“偶尔”的占56.11%；党组织“经常”向党代表通报情况、征求意见的占44.34%；“偶尔”的占46.61%。

三、对策与建议

调查显示，认为党代表发挥作用最切实可行的途径是：“实行党代会常任制”、“建立党代表提案和意见建议收集反馈制度”、“党代表与党员、党员领导干部定期座谈制度”、“建立党代表定期专项考察、调研制度”等。认为通过“提案和意见、建议”来发挥作用的占86.65%；通过“调研、视察”来发挥作用的占70.46%；通过“列席党组织会议”来发挥作用的占56.****%；通过“联系党组织和党员”来发挥作用的占55.80%；通过“参与干部的考评监督”来发挥作用的占44.20%。所以，根据调查数据统计分析，我们认为，要更好地发挥党代表的作用，尤其应当抓好以下几个方面的工作：

1、完善党内规章，奠定党代表发挥作用的法规基础。一方面应当对党代表履职的保障制度和基本权利有所界定。从先期试点地区看，党代表的权利借鉴了人大代表或政协委员的一些做法，比如视察权、质询权、调研权、提案权、干部推荐权等等。目前需要出台全国性的指导文件，明确党代表权利的基本内容和行权方式以及保障行权的制度和机制。另一方面，应当注重制度的完整与闭合功能。制度应当从纵向以代表的选举产生方式、代表的权利与职责、代表如何行权、代表的监督与管理等，横向上以制度设计的可行性、科学性、实效性，外界上（社会方面）对这个制度的评价机制和监督机制，形成“多维一体”的易于操作的制度形态。

2、积极构建党代表任期制的体制平台。从试点情况看，要确保党代表在任期内切实履行权力和职责，还须同步架构党代会常任制，以之作为实现党内民主的重要平台，而党代会常任制本身是一种代议制的民主方式，它的合理性、合法性及其功能的发挥与党代表任期制是直接衔接的，并且能够保证党代表行使选举、决策、参与、监督等各项的权利。但是，多数地方党组织没有进行常任制，不召开年会，还是五年一次党代会。那么党代表任期制怎么保障呢？为此，一是是否根据实际情况至少在届中召开一次代表大会，或每年召开一次代表例会，或者定期召开一些会议等等。二是如何组织代表活动，代表履行职责、开展活动要有一定的组织形式，按区域或工作性质将代表划分为若干个代表团，明确规定代表团是代表参与党内事务的一种组织形式。三是在党委部门成立负责组织协调党代表履职行权的机构，保证工作顺利开展。

3、坚持和完善相关制度，让党代表通过多种途径和形式发挥作用。通过开辟多种渠道，采取专项考察、调研、征求意见、视察、提案、座谈、质询、咨询、评议等有效途径和形式，使代表发挥作用。为此，我们认为必须坚持和完善以下几个关键制度：建立党代表调研制度、代表视察工作制度、代表列席党委会议制度、代表评议制度、代表质询制度、代表联系党员群众制度、座谈会制度。

4、加强对党代表的服务和管理，提高代表的整体素质。一是加强对党员代表的日常教育培训，定期和不定期相结合。二是强化对党代表的管理，不断完善党代表联系党员群众和述职评议制度，坚持党代表接受“两个监督”（党员和群众）的制度。三是提升代表的整体素质，提高代表的履职能力，这里关键是制定一套保证党代表整体发挥作用的制度，通过整体水平提高，将大大推进党内民主的进程，增强党代表的责任意识和荣誉感，使党代表的作用真正突显出来，发挥出来，展示出来。