事业单位改革经验交流

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在政府体制改革当中，事业单位改革是一个重要内容。事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，我们面临的又一项重要任务。我市事业单位改革从**年开始试点，经过了分类指导、分类推进，转换机制、大力推行聘任制等几个阶段。事业单位竞争上岗、全员聘用等改革已经陆续启动。如果把前几年以试点为主的事业单位改革比作“试水”的话，现在则已经进入“过河”阶段，步入了“深水区”。

目前，我市共有法人事业单位474个，从业人员8454人，事业单位门类繁多，情况复杂，机构臃肿，效率低下，严重阻碍了市场经济的协调发展。事业单位又是财政支出的大户，也是“吃皇粮”的大头。事业单位改革虽然唱了多年，但客观地说，改革成效并不显著，仍然局限在改革就是减人上兜圈子，没有走出“精简—膨胀—精简”的思路。

一、事业单位运行之中存在的主要问题

目前事业单位运行存在的主要问题，就是事业单位“无事业”的问题。事业单位为何无“事业”？首先是很多事业单位重复建制，分工不清、职能交叉，存在低水平重复以及难以配合等弊端，很多人做一件事、很多机构做一件事，导致资源浪费，也让老百姓觉得很乱。其次，投资不足。投入不足等于没有血液，没法干活，也就没有事业。三是很多事业单位机制僵硬，人才资源开发不足，人才长期不能施展才华，导致人才大量流失，因此越干越差。四是行政化现象严重，受行政牵制太多。政府对事业单位的管理往往用行政标准来替代专业标准，重视数量控制、过程控制而忽视结果。事业单位“无事业”，最主要的表现，就是束缚了生产力中最活跃的要素，也就是人的能力。此外，部分事业单位职能泛化，本应提供普遍性社会公共服务，却代行部分政府职能，大量服务与社会职能无关，造成职能范围混乱。且相当一部分事业单位工作量不足，经费短缺，很难开展工作；机构臃肿、设置重复，工作水平跟不上，效率十分低下。

二、事业单位改革面临的主要困难

（一）事业单位改革谁来“埋单”是最大难题。

从过去改革的情况看，由于事业单位情况复杂，很难采取统一的模式。苏浙等地事业单位改革的两条主要经验，就是坚决改制和引进民间资本。我市要学习他们的先进做法，最大的困难莫过于改制经费从何而来的问题。浙江和苏南地区是中国民间资本最发达、民营经济最活跃的地区，改制成本两省完全可以负担。而在财政实力相对较差的内地，如我市，地方政府财政没有足够的能力承担起事业单位改革经费，民间资本又相对沉闷，因此，无人“埋单”便成了事业单位改革的最大难题。

（二）事业单位转换用人机制的任务还很艰巨。

事业单位用人机制不够灵活、政策法规体系不够完善、管得过多与监管不力同时并存。比如说，在进人方面，存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据。岗位管理也缺乏具体政策。在出口上，事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管上，缺乏对事业单位用人的监督管理手段。

（三）事业单位改革的另一难题，就是社会保障制度很不健全。

事业单位改革越是深化，越会遇到难啃的“骨头”。改革后，各级部门都无法保障离开事业单位人员的生活。“民以食为天”，人总是要吃饭的，部分事业单位改制后，分流人员找不到有效的谋生途径，基本生活没有保障，改革就显得举步唯艰、障碍重重。目前，我市相当一部分乡镇事业单位人员经费得不到应有的保障，乡镇所属的事业单位改革尤其滞后，已成为制约我市事业单位改革的一大“瓶颈”。

三、对推进事业单位改革的几点建议

事业单位改革，不能仅仅停留在机构撤并、人员精简这一层面，关键在于建立一套政、企、事各司其职的社会事业管理体制，有效规范政府、企业、事业单位各自的职责权限，做到产权明晰。政府不要办企业，更不要办事业，这是改革进入攻坚阶段的一个总的要求。因此，事业单位改革不能穿新鞋，走老路。下一步深化事业单位改革，主要是按照分类推进的办法进行，该纳入政府序列的纳入政府，该推向市场的推向市场，坚决打破目前由政府统包统揽办事业，把事业单位当成“二政府”、“准政府”的僵化体制和格局，还事业单位以“本来面目”。

（一）分类界定，深化改革，调整体制结构，建立一个能够与市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。将事业单位划分为社会公益类、经营服务类、行政执行类。

（二）坚持分类指导，分类改革的原则，以分类界定为基础，以改制、转制、回归为主要办法，进行分类改革。分类改革的总目标是：进行结构调整，总体收缩事业单位规模，建立形成适应市场经济发展要求、满足社会公共服务需要、科学合理、精简高效的现代公共事业组织体系。界定为经营类的事业单位要退出事业编制，通过评估资产、改造产权制度、实行股份制、公司制、合伙制或者出租、收购、兼并等办法，改制为企业，实行成本核算，自负盈亏，自主发展。界定为行政执行类的事业单位要退出事业编制，回归政府行政序列，恢复行政编制，成为机关法人、行政执行部门。界定为公益类的事业单位继续保留事业编制，保持事业法人身份不变。今后事业单位主要是有政府全额拨款和差额拨款的事业单位组成，财政全额拨款的事业单位要减少到最必要的限度。而大量公益性事务较少的自收自支类事业单位，待条件成熟后要逐步退出事业编制，转制改企，走向市场。

（三）深化事业单位内部管理体制改革，创新体制、转换机制，建立现代事业法人治理结构。按照这一思路，仍然保留事业单位身份的纯公益类事业单位，要继续深化单位内部的以全员聘用制、合同承包制、变身份管理为岗位管理、精兵简政等为主要内容的干部人事制度、工资分配制度、社会福利制度和后勤社会化等改革，目标是增强活力、改善服务、提高效率。

（四）加快推进公共事业社会化发展，形成适应现代社会发展要求的政府社会分担公共事务的体制和机制。

首先通过国家公务员制度的建立，取消以往公共组织工作人员普遍享有的国家干部身份，从而对行政和事业两大部门实行不同的人事管理政策；其次，通过全面实施《事业单位登记管理条例》，对事业单位的性质和功能重新给以明确界定，要求所有事业单位必须依法办理登记才能获得事业法人资格，为建立适用于各类事业单位的统一法人制度奠定基础；第三，以全面推行聘任制和岗位管理为重点的人事制度改革成为改革的主流，通过由身份管理向岗位管理，由行政管理向依法管理，由国家用人向单位用人的转换，形成一个人员能进能出、职位能上能下、待遇能高能低、有利于优秀人才充分发挥作用、灵活多样而运行公共管理规范的事业单位用人机制和收入分配机制。

（五）多渠道解决事业单位改革成本问题。

解决事业单位改革成本的方法可以灵活多变，最重要的是应打破传统观念、放开地域限制。事业单位改制经费不足，可以由地方财政先垫资，将改制成本作为政府参与改制后企业的国有股，由国资部门管理，碰到合适的民营企业，将这部分国有股通过有偿转让方式，回收财政开支。另外，事业单位改制后，应对民间资本开放，把外地富余民间资本引入这些地方来。经营类事业单位对政府来说可能是包袱，对本地民间资本来说可能是鸡肋，但对发达地区的同行来说，很可能是金矿，这又是一个招商引资的问题。如果事业单位改革真正引入市场机制，按市场化的方式公开、公平、透明操作，也有利于消除改革中出现的“内部人控制”等问题。

四、推进事业单位改革应注意的几个问题。

一是坚持正确的目标导向。发展、更快发展和持续健康发展，是社会事业单位改革根本目的。人多是问题之一，但不是最主要的问题，最主要的问题是解决社会事业发展这条短腿。如果陷入减人的怪圈子，这项改革肯定难以成功，还会引起不必要的乱子。国有企业改革的经验告诉我们，减人增效是对于具体企业而言的，但对于整个经济并非如此，这里的外部不经济性是十分明显的，社会成本很大。

二是坚持用正确的衡量标准。有多少钱办多少事，这是财力允许的能做的事，这个不能作为事业单位改革的基本尺度，而应该把社会需要作为尺度来量度此次改革该怎么做。特别是在目前社会要求必须做的事情，比如义务教育、公共医疗等，就是再穷也要保证、也要发展。我们往往会陷入财力取向的标准上，政府机构改革、国有企业改革等方面的事实证明，这种取向是错误的。

三是把握住几个关键环节。包括国有资产保全环节，人员安置环节，社会保障环节等。特别是保障问题，形势不容乐观。对事业单位的养老保险如何解决的问题，大多数人认为，现在国有企业的养老保障还没有解决，根本无法顾及这一块。但是这一问题不能妥善解决，事业单位改革就很难深入推进。

四是要稳妥推进，使事业单位改革既要改好，又少烦恼。机构改革多硬伤的现象应该避免。改革确实要减少冗员，减少财政开支，减轻农民负担。但不少问题是长期遗留下来的，而且一刀切硬伤不少，会造成不少隐患。竞争上岗末位淘汰工作之中又难免存在许多不公平因素，造成一些有才能的人下岗，而一些真正的冗员在岗。这样的歪风将会严重影响机关事业单位人员的素质，从长远看，弊病很多。因此，事业单位改革时时要避免不稳定因素出现，不能搞得人人自危。