机构编制管理经验交流

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机构编制管理是政府自身管理的一个重要组成部分，其基本任务是通过对行政体制与组织机构的管理，为政府对经济社会各项事务的管理提供组织保证。从其性质来说，机构编制工作是上层建筑的一个重要组成部分，在国家行政管理中具有十分重要的地位和作用。

改革开放以来，随着我国民主法制建设的推进，经济社会各项管理特别是经济管理方面的法制建设进展很快并且取得了较大的成效。相对于其它各项工作，机构编制管理的法制化、规范化进展不大，或者说立法进程滞后。笔者从事机构编制管理工作时间不长，对全国各地机构编制管理的立法工作了解不多。据我所知，目前全国和地方性机构编制管理方面主要有如下法规和规章：

1、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，1997年8月颁布，为国务院行政法规，仅适用于国务院本级行政机构的设置和编制管理。

2、《事业单位登记管理暂行条例》，1998年9月颁布，为国务院行政法规，该条例适用全国的事业单位登记管理工作，所适用的事项比较专业和狭窄。

3、《广东省行政机构设置和编制管理条例》，2000年7月广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。该条例为地方性法规，适用于广东全省行政机关的机构编制管理工作。从目前情况看，是一个比较全面的地方性法规。

4、《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》，浙江省人民政府第59次常务会议审议通过，2000年10月以省长令的形式颁布。该办法为地方政府规章，仅适用于浙江省政府本级，只在附则中加上了"市、县人民政府行政机构的设置和编制管理，可以参照本办法执行"。

针对我国行政管理体制的实际，上述广东、浙江两省的法规和规章对行政机构以外的其它机构编制管理作了相应的规定。广东省的《条例》规定："使用行政编制、参照行政机构进行管理的机关和社会组织的机构设置和编制确定，根据有关法律、行政法规进行管理；法律、行政法规没有规定的，由机构编制管理机关参照本条例进行管理，审批权限另有规定的，按照有关规定办理。"浙江省的《办法》规定："参照或依照公务员制度管理的省级机构，其机构设置和编制管理参照本办法执行。"

由于各方面原因，笔者无法全部掌握各地机构编制管理方面的法规、规章和规范性文件，但我认为上述法规和规章很有代表性。从事机构编制管理的人员都知道，在机构编制管理中，有一句话叫做"编制就是法"。光从这句话来讲，编制就是法不错；但从这句话反映出，机构设置管理的法治性不强，而"编制就是法"这句话的落实也有较大的差距。从实践看，机构编制管理工作的法制化、规范化不够。当前主要存在以下一些问题：

1、机构设置的随意性。某一项工作要开展，就要设立一个机构，而且动辄要为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设立为财政补助的事业机构。

2、机构设置的多样性。除了正式设立的机构以外，还以"合署"、"挂牌"、"挂靠"等形式设置机构。如某地经济发展局，增挂牌子的机构有乡镇企业局、安全生产管理局、国内经济协作办公室等。如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，组织部门要相应地配备领导干部。领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现"官多兵少"和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗情况的产生。

3、编制管理的软弱性。虽然有"编制就是法"的说法，但在实际工作中，编制管理的软弱性随处可见。按照国家的规定和特别法优于一般法的法理，只有军队转业干部可以超编安置。但在实际工作中，组织部门在领导班子调整时，超编配备领导干部；人事部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在机关内工作。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在公开招考或同类机关调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。

对上述问题，我们可从主客观两个方面寻找原因。客观上，目前社会事务方面新的工作很多，一项工作的开展总得有一个机构来管理，造成机构增加（包括行政的挂牌机构和事业的实体机构）。由于目前领导干部能上不能下的情况没有较好的改变；或者由于目前就业形势非常严峻，机构撤并之后，人员分流有较大的难度；或者由于目前公务员队伍中专业结构不合理等原因，不得不适当补充一部分年纪轻、学历高、专业性强的人员，造成有的单位人员超编配备。主观上，由于有的部门和少数领导机构编制观念不强，在人员配备特别是领导干部配备上，不能严格执行核定的编制数，造成机构增加，人员超编。一些基层的领导干部头脑中没有机构编制的意识，对机构编制的法规不了解，了解了也不执行。有的人甚至说："钱是我们自己，上面来管我们干什么？"对于这样的说法，机构编制部门及其工作人员即使百般解释也无济于事。

由此可见，机构编制立法工作已经刻不容缓。作为上层建筑的一个重要组成部分，要保证经济基础和上层建筑其它部门的正常长期运作，机构编制管理方面的立法是一项重要而紧迫的任务。党的十六届三中全会决定指出："进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。"这为加快推进我国机构编制立法进程，实现机构编制管理的规范化、法制化指明了方向。

对机构编制管理的立法，笔者提出如下意见和建议：

第一，借鉴发达国家特别是市场经济体制和政治体制都比较成熟的国家在机构编制管理方面的立法经验，结合我国实际加快机构编制的立法工作。西方国家特别是发达国家，有数百年市场经济体制建设和政治体制建设的经验，政府职能比较明确，机构编制立法比较完善，这同样是人类共同的财富，值得我们借鉴。当然，由于我国的市场经济体制是初步的，政治体制改革也不能一蹴而就，我们不能完全照搬发达国家在机构编制立法方面的做法和经验，但是有效的借鉴是非常必要，也是可行的。

第二，总结各个地方在机构编制管理方面的做法和经验，使机构编制管理的立法在地域上更广，在层次上更高。由于我国地域广泛，各地经济文化不平衡。我国的改革开放有一个规律，即大多是从一地或基层开始进行的，然后中央政府加以总结、提高和规范，成为全国的做法，农村实行联产承包责任制、企业改革、养老保险的推广等，莫不是如此。机构编制的立法当然有其特殊性，但这一规律也值得研究和借鉴。目前各地在机构编制管理的立法和规范性文件方面有好的做法和经验，中央和省级编办及其下属机构要进行研究，加以总结、提高和规范。

第三，加强机构编制管理和立法的理论研究，用理论来指导和推进机构编制立法的实践。最近，有一则很好的消息，中国机构编制管理研究会在京成立，国务院领导同志到会讲话。笔者觉得，这是非常必要和及时的一项举措。在理论研究方面，一要介绍发达国家机构编制管理方面的法律和相关理论，实事求是地说，目前这方面的介绍欠缺，不光专著不多，在网上查询所见也很少；二要到各地进行专题调研，省市县各级党委、人大、政府出台过哪些机构编制管理方面的政策和法规，进行比较性的研究；三是开展理论探讨，通过建立研究会、召开研讨会、专题征文等各种形式，进行机构编制管理方面的研讨。在坚持四项基本原则的前提下，对行政体制和机构编制的所有问题都可以进行探讨，以加快我国的行政体制改革，实现机构编制管理的科学化、法制化和规范化。

第四，通过扎扎实实的工作，加快立法进程，推进机构编制的立法。由于我国经济体制改革有待于进一步完善，政治体制改革有待于进一步深化，要在短期内制定出一部涵盖所有从中央到地方机构编制管理的法律难度较大。但我们可以采取在以点带面的基础上，以线带面地进行立法，也可以先原则性地进行立法，主要是将所立法律、法规以"暂行"、"试行"的名义和施行。从目前的情况看，有法总比没有法好，我国的许多法律都是这样制定和逐步完善的，机构编制管理方面立法也不妨如此进行。

总之，机构编制管理立法是一项十分重要而迫切的工作，通过立法来规范行政管理体制，加强机构编制管理，实现十六届三中全会提出的"加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制"的目标，为我国社会主义市场经济体制的进一步完善、民主法制建设的进一步推进和全面建设小康社会提供强有力的组织保证。