乡镇政权经验交流

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乡镇是我国社会的基础，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。2**4年3月5日，总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中郑重宣布“五年内取消农业税”。当前，收税、收费是全国大部分乡镇的主要职责，农业税取消了，乡镇政权如何运转？乡镇政府是否有存在的必要？如撤消乡镇一级政府，党在乡镇的政权如何巩固？这些问题都需要我们认真思考并积极探索。

一、现行乡镇政权体制存在的问题

应该肯定，改革开放后，我国的现行乡镇运行体制在一定的历史时期对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。然而毋庸讳言，随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇政权体制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。其表现在：

1、乡镇管理职能不清。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其它事项。但是现实中，乡镇政府所主要做的工作却大部分是法律第七条所规定的“办理上级人民政府交办的其它事项”，代表税务机关收税、代表交通部门修路、代表教育部门举办教育……。而另一方面,诸如工商、税务、公安、邮电、交通、林业、粮食等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府部门。但同时，乡镇政府承担的责任却没有减小，反而更大了，需要化钱的包袱，如教育、卫生、交通、公共设施等，乡镇政府越背越重，不堪承受；而有利的事和权，却被条条越抓越紧。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力，这些部门有什么问题，乡镇政府拿他们基本没有办法，如供销社卖假化肥，交通运输管理部门、工商部门乱收费，派出所、交警队、林业检查部门乱罚款，农民群众找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。

2、乡镇财政越来越无力承受。90年代中期以来，按照“一级政府、一级财政”的原则，各个乡镇都直接承担着自身运转的所有经费，有的乡镇每年还要上缴部分财税供上级政府使用。目前，一般乡镇需供养5**名以上财政供养人员（目前虽说教师工资由县区财政统一发放，但实际上只是把乡镇财政从县级财政部门转一下），有的较大乡镇财政供养人员千人以上，年按人均工资1万元计，那么一年乡镇用于工资发放不少于5**万，再加上乡镇机关吃喝招待、公车使用等运转经费，乡镇一年支出至少需要7**万。而目前，大部分乡镇年财税收入不足7**万，可用财力不足5**万（如果去除农业税，有的乡镇一年税收不到1**万）。剩下的财政空缺只有通过协税来解决。协税其实就是买税，税收交在自己乡镇，乡镇按照一定比例退税给纳税人，最后吃亏的国家。协税不行就贷款，有的乡镇甚至贷款交税完成任务，致使一些乡镇财政赤字十分严重。财政没有钱，有的就只好变换花样向农民收，再不行就搞干部集资，“先把我这一任税收任务完成了，下一任不关我的事”的思想在乡镇干部中普遍存在，导致部分乡镇财政黑洞越来越大。加之部分地区机构编制管理不严，在人员安置方面，乡镇便成了收容所，搞得乡镇人满为患，严重超编，致使一些乡镇政府已经到了无法运转的地步。可以断言，取消农业税后，大部分乡镇如果仍按照现行体制运作是绝不可能的。

3、乡镇政权运作随意性太大，官僚主义、自由主义严重。一些乡镇政府不按市场经济规律办事，而沿用过去惯用的那套行政命令的做法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权，要企业或农民做这做那。有的领导热衷于搞形式主义、形象工程。如有的地方左一个万亩工程，右一个万头工程，劳民伤财，加重了乡镇、村的财政和农民的负担，搞得干部群众怨声载道。一些应当由专门执法部门担当的工作，如在财税工作上不是主要发挥财税部门专门人员的作用，而把乡镇干部当成了财税征收的骨干力量。因而出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。不仅“乡官当税官”，乡官还要当交警，在没有任何执法权的情况下管理集镇的交通；当警官，在没有任何执法权的情况下管治安；而且在不少工作中还要书记挂帅、一把手负总责，违法的事干起来还头头是道。有的乡镇为了解决经费不足的问题，就想尽一切办法搞钱。因而出现了越来越严重的向农民（包括被执法对象）乱收费、乱罚款、乱摊派的问题，加重了群众特别是农民的负担。

4、农村干群矛盾越来越尖锐。由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力，直接影响了群众对乡镇政府的信任，他们看见乡镇政府只知道“要粮、要钱、要命（计划生育）”，不能为农民群众办实事、办好事，因而逐步产生了对乡镇政府的怨恨情绪。当前，农民的收入一般主要来自两块：一是农业；二是务工经商。由于农业是夕阳产业，8亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高，农业基本上成了无利润产业，没有人出去务工的农户家庭，必定是个贫困户，有的温饱都难以解决。但是，务工经商现在也越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣，在劳动力几乎无限供给的情况下，资本在与劳动力的博弈中占有了绝对的优先地位。因而总体上农民的生活质量近些年来不是在走上坡路，而是在一步一步地向下滑。但是另一方面，上级政府每年下达给乡镇的财税任务（本应该由财政、税务部门完成的任务强压给乡镇政府）在违背经济发展规律和合理的增长率的情况下，每年以两位数的幅度增加。这样巨额的任务大大地超过了乡镇实际税（财）源和承受能力。为完成任务，部分乡镇政府只得照搬上级的一套，把任务分解到村一级。村里为了完成任务，就把任务分解到村小组，村小组就分解到农户。农民有意见，乡镇、村组干部就想方设法哄骗和强迫农民完成。农民不配合，就出现了牵猪、扒粮、强行扣除农民的农副产品销售款等问题，引发了不少恶性事件。由于乡镇干部自己底气不硬，违法的事干多了，与群众发生矛盾的概率大大增加，群众因此把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，直接造成了群众与政府的对立。时间一长，群众厌气转向了基层政府，加上乡镇政府本身事实存在的问题，为了表达自己的厌气甚至愤怒，他们就通过各种合法甚至非法的形式向政府发难。如长期、大量组织群众集体越级上访；组织大面积抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府和村级组织；任意践踏村镇建设规划等国家和政府在农村基层实行的法律法规；公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态影响等。此情况若得不到遏制，将对基层政权的治理、对社会的稳定、对党和政府的合法性带来巨大的冲击。可以说，乡镇政权建设和体制问题已经到了不得不解决的地步。

二、乡镇政权体制问题原因分析

1、压力型体制在乡镇体制上的必然反映。目前乡镇政权组织的困境与我国长期以来的赶超型现代化战略和压力型的行政体制有着密切的联系。在赶超型现代化发展战略下，中央政府将推动社会、政治、经济的全面发展作为重要内容，各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制”。压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合物。通过层层政府传递压力，乡镇成了最终的承受者。首先，压力型体制导致各级政府将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇；其次，压力型体制要求机构“上下对应设置”，以利层层传递压力，使每个上级机构和部门都要在乡镇一级找到自己的“脚”，结果导致乡镇机构林立，编制膨胀。第三，压力型体制使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共产品供给的压力。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展，在全县乃至更大的范围内取得好名次，争得好声誉，有的乡镇政府不顾财力在搞“政绩工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事，最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，进一步加大了乡镇财政支出的压力。

2、分税制和财政包干制使乡镇政府承担了许多不该承担的职能，直接导致了财政困境。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。

三、关于乡镇体制改革的设想

从以上情况可以看出，乡镇体制改革刻不容缓。究竟怎么改，仁者见仁，智者见智。目前人们提出的各种改革思路主要有三种：一是主张加强乡镇政府建设，县区政府部门下放权力，将乡镇建设为一级完备的农村基层政府组织；二是主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”；三是主张进一步撤并乡镇，扩大乡镇规模，同时，对县级政府机构进行改革，精简、整合县区政府部门，实行“精县、扩乡”；四是主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”。

在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题日益严重的今天，主张加强乡镇政府建设，将它建设为一级完备的农村基层政府组织的主张只有极少人。的确，乡镇政府没有建设成为一级完备政府组织的必要，否则，庞大的机构必须要存在和消费，农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾就无法解决。

第二种主张实行“乡镇自治”。取消乡镇政府的国家政权性质，将他变成完全的社会自治组织，实行乡镇长直选，扩大乡村人民民主，畅通参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中。但是我认为，全面实施“乡镇自治”操作难度太大，极容易引起农村社会动荡。但在一些具有一定工商业基础，以第二、三产业为主，且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇，如苏南、浙江等经济比较发达的地区的乡镇，就可以逐步采取这种办法。因为这些乡镇比较近似于城市，无论农民的就业状况和结构，还是县乡村的财政收入状况和结构，都为建立新的基层行政体制提供了可能。但占全国乡镇80%的农业型乡镇则不宜采取这种做法。

第三种主张实行“扩乡、精县”。这种主张作为渐进式改革是比较可行的。首先要“扩乡”。扩大乡镇规模，在对现有乡镇政权机构架构基本不变的情况下，进行有效归并、重组，使乡镇面积达到1**平方公里左右，人口在10万人左右，精简财政供养人员，理顺职能，使乡镇机构更加精干高效，减少财政支出。其次要“精县”。作为配套，“扩乡”的同时，必须“精县”，以减少县政对乡政的影响。对县级机构按照系统进行重组，可以参照韩国的做法，实行大部制，将县级部门归并重组为农业工作委员会、工业工作委员会、司法治安工作委员会、社会事业工作委员会、财贸工作委员会等五大委员会，每个委员会下辖多个业务局，委员会主任由一名分管副县长兼任，如将涉农的农业局、林业局、水产局、农机局、农工部、农办、海洋渔业局、农业资源开发局、多管局、乡镇企业局等合并为农业工作委员会，委员会内部人员统一调配，工作上分工协作，在执法体制上实行综合执法，如此既可以减少县级机关人员，提高效能，减少扯皮，又可以减轻乡镇工作压力。

这种改革的优点是现行体制变化较小，改革的震动不大，有利于社会稳定，但从改革的进程来说，这只是过渡做法，没有从根本上改革乡镇体制，乡镇体制中的一些弊端仍然存在。

我认为当前在全国大部分乡镇可行的改革措施是实行“县政、乡派”，从体制上撤销乡镇政府，改乡镇基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织，将乡镇行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。

原因：（1）有利于农村社会稳定和发展。我国现有8亿多农民，占全国人口近70%。按照中央的发展规划，2030年我国城市人口将占50%。2030年按照人口的增长率我国将有16亿，那么到2030年我国仍有8亿农民在农村，也就是说，在近30年内农村的绝对人口基本不会减少，农村社会人多地少的矛盾不会得到根本解决。如何让农民在村庄里安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将直接影响着中国改革的进程。过去有许多人认为可以通过发展小城镇来推进农村工业化，但除了苏南、温州等极少数地区取得了较大的成果外，大部分地区在付出昂贵的学费后，农村工业化并没有如期到来。因为工商业不发达，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗了本来应该用于村庄建设的资源。所以在绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇政府撤销了，弱化乡镇行政管理职能，就会从根本上弱化农民群众与政府的对立。同时，撤销乡镇政府之后，行政权力对农民管的少了，有利于农村发展行业协会、经纪人队伍等社会中介，有利于集中财力加强农村社会治安，从而维护农村社会稳定，促进农村发展。

（2）有利于解决城乡发展严重不平等、不合理的问题。建国初期，我国建立乡镇政权（），主要目的是剥夺地主阶级的利益，从而抽取现代化建设所必须的资源。这种政权体系的建立，成本非常高。在经济发展速度很慢的传统农业地区，农村经济处于输血状态，县乡村体制的财政基础脆弱，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体系。古代社会，封建王朝面对小农经济的大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国民党政府为了推进现代化，控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。改革开放后，我国为了进一步推进现代化，撤销后，仍保留了乡镇政权，进一步汲取农村资源，使农村社会付出了沉重的代价，如户籍制度、住宅制度、医疗制度等，通过再分配和社会福利等形式对城市劳动者进行养老、医疗、保险、最低生活保障等基本保障和服务，同样为国家创造出大量财富的农民阶层，不但未享受到宪法所赋予的帮助、救济等基本生存权利，相反，乡村公共设施和公共服务的资金均来源于村民的“三留五统”，城市发展要求农村给予强有力的支持，农村能力不足时就采取强制措施，控制农村资源分配；当城市遇到困难时，又极力想方设法将困难向农村转移，增加农民负担等。再如教育，我国虽说实行的是九年制义务教育，但又提出了“人民教育人民办，办好教育为人民”，把教育的举办责任层层下放，最后一直下到农民头上，农民群众含辛茹苦发展教育，培养的人才却又被城市所用，农村成了城市人才的培养基地，这等于是城市的教育责任下放到农村（现在有些人认为发展农村首先要发展农村教育，我认为不对，一些教育搞得好的农村地区，农民生活并没有明显改善，反而有些家庭因子女的教育而处于十分贫困的状态，因此我认为当前农村发展的关键是要让农民在村庄里安身立命，获得生活的价值，建立和维持良好的村庄秩序）。以上问题是城乡二元化结构形成的根本原因，这也是对农村社会和农民最大的不平等、不公正。现在，我国现代化的原始积累已经完成，乡镇政府作为汲取农村资源的“堡垒”理应被撤销，况且在农业型地区根本也不需要维持高成本的现代政府管理体制。

（3）有利于给农民以更大的自主权，推进农村民主政治建设。撤销乡镇政府后，乡镇公署作为县的派出机构，接受县政府委派、专事县政府委托的任务，乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支，主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。乡镇在县政府的领导下行使事权，其工作方式是一种消极行政。原来为农民提供服务的机构可转变为中介机构，主要通过为农民服务作为其存在的基础。乡镇政府撤销了，对村民委员会的控制也会减弱，从而有利于村民委员会真正成为群众性自治组织，村民的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定，从而使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素，并适应乡村社会转型的需要，推进农村民主政治建设。

乡镇体制架构基本思路：（1）保留乡镇党委，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设；党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。

（2）撤消乡镇一级政府，设立乡镇公署，为县级政府的派出机构，负责协调县级政府各部门在乡镇机构的关系，不参与具体的经济事务，其原有的政府职能大部分由县级政府通过各部门在乡镇的下属单位履行，受县级政府委托，管理本区（社区）文化、教育、统计、上级财政转移支付和农业附加税的使用安排、民政（救灾、五保供养、婚姻登记、社会保险、军烈属优抚）、信访接待工作等社会事务，负责村一级的工作指导和各村之间的关系协调。乡镇公署设乡长1名（也可由书记兼任），由本区域选民民主推荐，县级政府任命。

（3）撤消乡镇主席团，不设乡镇人大代表。县级人大应适当扩大乡镇代表的名额。

（4）设纪检监察办，属撤消乡镇政府后的重点强化部门。设纪检书记1名，干事4-5名，受上级纪委监察部门直接领导，加强对在本乡镇工作的所有公职人员和村级干部以及全体党员的监督和对有关违纪人员的查处工作。（5）乡镇党委、乡镇公署可以内设以下机构：综合办公室、综合执法办、计生所、财务办公室、农业站（含农机站、水产站、兽医站）、司法所、文教所。此外，法院、工商等司法、执法部门在乡镇的机构按规定设立；金融、邮电、烟草、电力、粮食、供销、商业等带有企业性质的部门按市场经济规律要求设立。

撤销乡镇政府后的富余人员，可以通过在县级政府部门安置一批、提前退休一批、转入中介组织一批、财政赎买一批等方式予以妥善解决，县级财政不足部分，中央和省级财政应通过转移支付等方式予以调剂解决。