编制监管转变经验交流

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近年来，人们在对传统机构编制管理方式深刻总结的基础上，越来越认识到，要真正实现机构编制管理规范化、科学化，建立机构设置合理、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设规模适度、布局合理、富有生机活力的事业单位机构编制体系，从而克服机构编制不断“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，仅仅着眼于审批管理是远远不够的。特别是在当前编制立法严重滞后的情况下，编制工作者要认真研究编制部门的职责，拉长管理平台，拓宽管理范围，创新管理手段，建立机构编制督查监管机制，把监管与审批结合起来，把审批管理与登记管理统一起来，探索建立管政策、管标准、管总量、管结构、管效能的机构编制管理模式。管政策体现前瞻性，管标准体现科学性，管总量和结构体现协调性，管效能体现目标性。应该说，在过去的管理上，这些方面都不够，很大程度上依靠管理者的经验和一时的认识，人为随意性较大，有些方面甚至根本没有纳入管理视野。这些很需要作深入的研究。这里仅就建立机构编制督查监管机制，通过督查的环节增强机构编制管理力度作一些探讨。

第一个问题：为什么要建立机构编制督查监管机制。

督查监管是整个机构编制管理重要的一环，缺少这个环节，整个管理过程就不完整，日常管理的效果就不会好。目前的机构编制管理主要体现在审批审核上，单位来请示，作些调查研究，按一定程序研究，正式批复。至于批复以后落实如何、运行如何，编制部门几乎就没怎么管，全靠各个单位的自觉性了。建立督查机制，就是要加长这个管理链条，把后续管理跟上来。2**0年市级党政机构改革，后勤服务管理社会化是一项重要内容，两个机关大院改组成立了精干的机关事务管理处，分流机关车队、食堂、卫生清扫等服务性后勤事务组建了服务中心，作为过渡编制只减不增，人员只出不进。这是编制部门的政策，但是具体落实到单位则有对策，根据需要随意摆弄人员，而不再考虑编办的定岗定员规定，结果是五年以后双方感到不平衡才暴露出来。因此，不抓督查监管，审批管理必然会落空。

从机构编制管理现实来看，监管应当比审批更重要，不抓机构编制的监管，编制工作就失去了意义。机构编制工作的主要任务就是管理组织形式和编制配备工作，其本身无法不受社会经济发展和政府财力的限制，因此，机构编制的审批象其它资源配置一样是有限的，不可能随意地搞批发。这10多年来，编制部门改革任务很重，因为从计划经济向市场经济过渡，政府机构的职能要调整适应，从无限政府过渡到有限政府，因此，机构编制要相应地调整精简。这些任务靠改革才可以实现。但从根本上讲，改革只是优化行政资源的手段，而且改革的成本很高，因此按照改革的精神坚持日常的监督管理才是上策。

重审批管理轻监督管理，是当前机构编制工作的突出问题，编制部门必须创新监管机制，才能进一步提高编制工作水平。重审批管理，轻监督管理，极易导致编制工作走向审批权的滥用，长此下去必然造成编制管理的混乱。近十年来，我们开创了事业单位登记管理的新领域，但由于监管乏力，导致人们对登记工作失去信心，如果不从监管上下功夫，事业单位登记将失去其应有的意义。此外，建立监管机制，还会反过来促进审批管理走向规范化、科学化、法制化，维护机构编制工作政策、法规和规定的严肃性，优化机构编制工作环境，及时发现问题，纠正问题。

第二个问题：从哪些方面进行督查监管。

编制工作实行统一领导、分级管理的体制，在日常管理中坚持集体研究，一支笔审批。因此，一提到机构编制监督，似乎就是监督领导、监督上级了，从心理上和行动上有些无所适从，无从下手。事实上，广义的监督可以涉及到决策时的审核监督。如唐代中央政府实行三省制，中书省提出方案，门下省审批驳正、尚书省具体执行，三省互相牵制，以防专权和政策偏颇。狭义的监督就是指执行过程中的监督，相当于古时的御史巡察，以及现在的督查、监察和审计职能。因此，编制部门督查监管工作应当包括以下几方面的内容。

一是政策执行的监督。党和国家机构编制工作的方针、政策的执行情况，各种组织法、编制条例、编制标准的执行情况，“三定”方案以及其他编制规定的执行情况，这些都属于政策监督的范畴。目前编制工作的编制标准、条例不多，但随着机构编制管理的不断规范，各类机构的编制标准和管理规定会逐步建立和完善起来。《事业单位登记管理条例》的颁布，使事业单位法律地位和权益有了保障，但执行起来不能完全到位，不具法人条件的事业单位大量存在，事业单位不登记或者不按时年审年检的也不在少数，出现这些问题虽然有条例本身缺陷的客观原因，但是从主观上分析，编制部门执行条例规定，履行、监督检查职责是很不够的。

二是职能运行的监督。设机构的目的是什么？就是为了完成一项任务、实现一个管理目标。十年以前编制工作不搞“三定”，对新的机构的职能职责没有做明确的规定，现在机构改革和新设机构都要做界定职能的工作，对机构的职能职责予以明确，这是一个进步。但这还不够，还要跟踪监督新定的职能是否转变到位、落实到位。因此职能运行的监督是个大问题，一要抓改革，二要抓督查监管。改革就是要调整确定好职能，督查监管就是要检查政府职能是不是有缺位、错位和越位现象，如果有则必须通过执法将其纠正过来。

三是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有数量规定，同时，还有规格上的要求。事业单位的设置也有精简、统一、效能的要求。在审批管理上，机构的设置还有分级审批的规定。但从实践来看，超限额或变相超限额设机构的情况时有发生。任意提高机构规格的作法也随时看得到。有的机构按规定要报上一级，考虑到不会审批就作些变通处理，把行政机构作为事业机构来设置（这不同于原来是行政机构，作为改革过渡，改为事业机构，仍按行政机构对待的处理）。有的上级有明文规定不能搞，迫于某种压力，任由他挂牌，并任命干部。如“乡镇政协联工委”就是这样一种情况，十一个县（市、区）都没有批文，但到处挂牌，还任命了一个主任。这些年，我们以机构改革督查和全市副科以上机构登记备案的方式开展了几次较大的整改活动，收到了较好的效果。实践证明，机构编制监督工作非抓不可。

四是编制配备的监督。行政机构使用行政编制，政法部门（机关）使用专项编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。事业单位编制配备有些行业有编制标准，没有标准的也有政策规定。如中小学有了全省统一标准，水管单位有了全市统一标准。其他事业单位编制也明确规定全额差额拨款编制严格控制，不再增长，自收自支编制适应放宽，具有行政职能的事业编制要逐步减少。最近省编办要求乡镇编制实行总量控制，五年不变，人员只减不增。这些规定在执行中有好有坏。特别是近年来行政机关又出现了新的编制混用，变相增加行政编制的情况（这不同于过去行政科室因编制不够设成了事业站所，改革中作为过渡先纳入行政范围，编制逐减的做法）。在一些部门编制混用、人员混岗的现象非常严重。特别是人事部门对部分事业单位实现参照公务员管理，扩大公务员管理范围以后，以公务员身份混合上岗就更加突出了。编制就是法规，编制就是经费。编制如果失去了监督和控制，那么改革成果就会付诸东流。

五是人员结构的监督。物质有物质结构，单位讲人员结构。结构好，整体就优。编制部门讲人员结构，主要是指岗位构成方式，而不指年龄结构，性别结构或文化结构。行政机关人员结构有三个部分：领导职数（含中层职数）、工勤人员数和其他干部数。领导多了，官多兵少，无人做具体事，而且决策难以集中，效率低。工勤人员多了也不行。因此，要按比例来配备。事业单位人员结构也有三部分：行政人员、专业人员、后勤人员。专业人员是关键，必须在70%以上，尤其是后勤社会化服务改革以后，这个比例要高于80%以上才合理。近年来，编制部门在这方面作了很大努力，每次定编都会定岗位结构。剩下的关键就是实际配备人员时要严格遵守规定。据我们了解，有的县直部门的行政编制全被正副局长（包括非领导职务）占用了，成了典型的倒金字塔，由一两个“兵”来对应五、六个“官”。原**市城管行政支队（包括大队）定编160名，实有干部82人，工人82人，执法的人员只有一半，怎么提高执法水平呢？有的事业单位专业技术人员比例很低。这些情况说明，人员结构的监管很重要，难度也非常大。

六是运行绩效的监督。行政机关运转协调、廉洁高效是机构改革的目标，也是监督的出发点和归宿。这方面的监督目前有督查室、纪检监察等专门机构。编制部门的任务，主要体现在职能职责监督方面，这里不再重复。事业单位同企业一样，存在投入产出的效益问题。对事业单位的管理，除机构编制的审批，人员编制的审核外，还有职责任务、运行情况的登记管理。从编办内部来看，三个方面的管理尚未形成合力，从外部来看，事业单位仍然没有摆脱机关附属的地位，导致相当一批事业单位没有按照审批的要求去运行，耕了机关的田，荒了自己的地。更有一些事业单位只种机关的田，没有自己的地。所以，登记局的同志一再抱怨，《事业单位登记管理条例》对事业单位没有约束力。有的地方曾经尝试对法人代表进行离任审计，这个思路可行，但做法不对。法人代表离任评价，是组织人事部门的管理职责，所以有超越编办职权的嫌疑。可行的做法应当对事业单位的运行情况进行审核评估，对职责任务完成情况与编制配备、财政投入进行数量上的比照，对那些效益不好的事业单位发出黄牌警告，采取编制制约措施，对那些无效益的单位，责令撤并改组，不能好转的予以注销。因此，这可以列入监督检查的重要内容，与登记管理配合进行。

第三个问题：怎样开展机构编制督查监管工作。

编制部门进行监督管理的手段主要有审核、统计和督查三种，可以采取的措施也包括行政、经济、法律措施三个方面。

先谈监督手段：

审核。这是编制部门经常采用的对机构编制进行动态监管的方式。对编制的配备、人员结构的到位情况，都可以通过审核进行监督。审核具有动态的特性，适宜于日常监管。同时具有事前性，可以预防出现问题。因此，审核是监督检查的经常性工具。审核要做到机构编制台帐、人员花名册和单位的机构编制管理手册一一相符，一一对应，做到编制到岗、编制到人。

统计。这是编制部门传统采用的就某一个时间点对机构编制数量进行监控的方式。其目的在于掌握情况、发现问题。统计的内容主要是机构、编制、人员和经费形式以及行业布局。它具有时段性和事后性，监管的效果要靠后来的管理来弥补。近年来实行微机联网，出现了重数字统计，轻分析管理的倾向，这就失去了统计监督的本来作用。统计要真实、准确，切不可编造数据。

督查。这是编制部门针对一些工作、一些政策或一些苗头有意识地组织进行的综合性的专门性的监管方式。具有灵活性。也可以制订目标管理办法，把督查和考核结合起来。最近省编办把乡镇机构编制管理纳入对县级领导的考核范围，就是把考核与督查相结合的好办法。督查要有针对性，要有处理意见，切不可走过场，只打雷不下雨。

最后，我们探讨监督的措施。

监督管理是一件开创性的工作，没有现成的路子，做起来非常困难，根本的就是缺乏过硬的措施。这次到7个县，普遍反映的就是编制没有立法，手中没有制约措施，管理难到位。近年来，我们一再提出要转变机构编制传统单一的行政管理模式，探索建立利用行政的、法律的、经济的手段进行综合管理的新途径。遗憾的是编制立法滞后，缺乏法律手段，经济措施也很有限，特别与预算管理结合不十分紧密。这里，从行政、经济、法律三个方面作些探讨。

行政监督措施有五种：1、实行目标管理，对机构编制的管理事项通过数值量化，进行考核监督；2、实行冻结停办，发现了存在的问题，为防止继续发展，采取冻结机构编制事项的办法。3、通过行政复议或上报备案，由上级出面纠正或阻止；4、通过通报，责令整改；5、直接撤销机构，取消编制；6、实施行政处分。

经济监督措施有三种：1、建立编制与财政预算相衔接制度，把机构编制和事业单位的绩效列入预算的考虑因素；2、征收超编财政调节金。超编必然增加财政和社会负担，征收调节金有合理性。管理的目的在于控编，控制编制增长和征收调节金的价值取向不矛盾，不会出现靠超编创收的不利后果，只能提高控编的积极性，因此也是可行的。但要防止编内收取调节金。3、审计制度。通过审计来规范事业单位财务运行，杜绝人员混岗，杜绝吃空饷，提高事业单位的社会效益和经济效益。

法律监督措施：1、制定编制管理办法，增加编制管理的公开透明度，扩大监管基础；2、依法注销。对不按《条例》进行登记和年检的事业单位予以注销，一旦注销，编制部门自动收回配给的编制，财政部门停止财政供给。这样可以促使事业单位依法办事。