乡镇事业改革经验交流

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乡镇事业单位改革是农村综合配套改革的重要内容之一，也是农村改革的难点之一。其难主要在于乡镇事业单位人员多、包袱重、情况千差万别。随着农村各项改革的整体推进和乡镇事业单位改革的逐步深化，在乡镇事业单位改革进程中，应该把握好锁定债务、全员保险、转换机制、以钱养事等四个关键环节：

一、锁定债务

乡镇事业单位存在的历史长、情况复杂，其中一个突出的问题就是长期以来形成的债务包袱十分沉重，这些债务的主要构成有：经营不善形成的经营性债务、兴建办公场所或其他设设施形成的建筑类债务、政府投入不够形成的欠资、欠发职工工资和欠缴养老保险金、银行贷款等等。特别是在某些地区，债务数额巨大。这些债务的存在，成为了乡镇事业单位深化改革的一个"拦路虎"。化解这些债务，成为当前一个现实而又棘手的问题。在目前政府无力承担化解债务的巨额财力的情况下，改革不能因此废止，可以考虑在全面清理乡镇事业单位债权债务的基础上，对资不抵债的乡镇事业单位实行债务锁定，逐步化解。锁定债务，一是要全面清理债权债务；二是要统一债权债务的处理政策，特别是对于非经营性的债务和个人债务（如欠发工资、欠缴养老保险金、个人垫资等），要采取适当和合理的方式，如限定清还期限化解、债务托管等办法，进行妥善化解，尽最大限度地消除债务因素对乡镇事业单位改革进程的制约和影响。三是要努力做好债权单位的工作，本着既坚持公平，又兼顾现实的原则，共同为乡镇事业单位改革和乡镇事业单位的再发展创造条件，为这些债务的最终化解提供可能。

二、全员保险

在乡镇事业单位实行以钱养事、乡镇事业单位职工由"单位人"变为"社会人"后，将乡镇事业单位职工全员纳入社会养老保险体系，是乡镇事业单位深化改革的一项基本社会保障措施，是为乡镇事业单位职工走出单位、走向社会、走向市场解除后顾之忧的基本保证，同时也是乡镇事业改革中坚持以人为本的具体体现。一是鉴于乡镇事业单位的特殊性，在社会养老保险体系中，可以考虑单独设立乡镇事业单位保险基金，实行单独核算，单独管理。二是改革前欠缴的养老保险金，应由财政（包括中央财政、省级财政以及市县级财政共同）承担、补缴应由原乡镇事业单位缴纳的部分；对于应由个人承担的部分，各地可根据实际决定由个人承担或地方财政支付。三是乡镇事业单位改革后，对于个人养老基金专户，可以实行个人缴纳与财政承担相结合的方式进行缴费，即个人承担部分由个人按时缴纳，个人缴纳部分打入本个专户后，财政即时划拨应由单位承担的部分至该个人专户。从而使养老保险制度成为改革的"助推器"和"减震器"。

三、转换机制

转换机制是乡镇事业单位改革的重点。乡镇事业单位机制的转换主要是三个方面的内容：一是管理体制的企业化，乡镇事业单位机制转换后不再作为政府的下属机构和附属机构，而是作为独立的市场主体和法人主体，独立开展服务和经营，独自承担权利和义务，自我生存和自我发展。同时，在单位内部实行的是企业化管理的模式，定岗定责，人员聘用，改革工资和分配制度，不再实行事业单位的固定工资制，实行按劳分配，按劳取酬。二是运行机制的市场化，乡镇事业单位改革后，其承担的公益性服务，由政府根据资质实行委托、按事付费，按市场化的要求和模式运行。三是经营机制社会化，乡镇事业单位改革后，除了接受政府委托开展相关的服务并取得报酬外，还可以结合自身的技术、信息、人力资源等优势，开展政府委托事项以外的经营和服务，扩大经营，增加收入，促进自我发展。

四、以钱养事

以钱养事是乡镇事业单位改革的核心内容。如果说锁定债务、全员保险、转换机制是一系列前提性工作，那么以钱养事，则是乡镇事业改革的落脚点。相对政府而言，以钱养事，是政府财政投入体制由化钱养人向化钱办事的重大改变，财政投入的出发点的变化，带来的是提供公共产品、公共服务的职能方式的变革。而相对于改革后的乡镇事业单位而言，变养人为养事，带来的既是生存方式的转变，也是谋求单位和个人更大发展的重要契机。搞好以钱养事，主要要做好四个方面的工作：一是整合资源，优化配置。可以在政府适当的引导下，对原乡镇事业单位的人力、技术等资源进行整合和优化配置，如在农业技术方面，可以将种植与养殖、粮食作物与特产作物、林业技术与水利技术等有关站所进行适当的合并、整合，集中技术和人员优势，减少机构的重复设置，既可降低成本，也方便农民群众的咨询和服务要求。二是建章立制，完善管理。乡镇事业单位改革后的规范运行必须依靠有效的内部管理，一方面工商、民政等管理部门可以通过登记管理，促进增强内部管理，另一方面，政府和县市级业务主管部门也要采取一定的方式给予引导和帮助。三是细化项目，严格考核。乡镇政府要在业务主管部门的指导下，科学确定拟委托的公益性服务事项的项目，既不能将行政性的管理事务误作公益服务事项进行委托，造成新的"二政府"和行政职能的"体外循环"，也不能将应由政府提供的公益性服务弃之不问。要逐项制定准确和可操作的考核、验收标准，以规范的合同形式实施委托，并加强必要的事中抽查和其他方式的监管。在考核、验收环节，要坚持乡镇政府、业务部门、受益对象、受托单位四方"会审"，对公益服务事项的完成和效果情况进行严格考核，依据考核结果进行经费结算，避免财政投入的浪费和新的"以钱养人"。四是探索"养事"的多种形式和途径。不能拘于一般意义上的"项目--考核--拨款"的养事模式，要积极地因地制宜地探索以钱养事的多种形式和途径。如城镇环境卫生工作的招标制。如村级财务管理的集中托管制。再如，结合乡镇文化阵地和设施建设的特殊性，除了实行以文化活动为项目的委托和考核外，还应该注重对相关基础设施的投资、社会效益等进行量与质相结合的综合考核、分类考核。