四个统一科学监管思考

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国家工商行政管理总局提出“四个统一”理念，是贯彻落实总书记“四个坚定不移”的重要体现，也是科学发展观指导下的工商行政管理实践的理论创新。“四个统一”不仅历史而系统地概括、总结、提炼了工商行政管理职能的目标定位和本质要求，而且充分运用发展观、全局观、辩证观全面阐述了工商行政管理职能履行的方法论要求。践行“四个统一”，已经成为全国各级工商行政管理部门贯彻科落实学发展观的首要任务和行动指南。

“四个统一”的本质和核心是监管。贯彻落实“四个统一”，其根本落脚点也在于抓好监管。只有建立健全有效的监管机制，并以此统筹促进和带动发展、服务、维权、执法等各项工作，才能把“四个统一”真正贯彻到位、落实到位。为此，我局经过深入调研和反复论证，提出并实践了以责任区监管为载体，构建科学监管模式的工作思路。

一、推行责任区监管的重要意义

随着社会主义市场经济的深入发展，工商行政管理面临的市场经济监管形势已经发生了根本性的变化，同时，经过多年的努力，工商行政管理部门已经具备了推动从传统监管模式向科学监管模式转型的可能和条件，即推行责任区监管已经成为工商行政管理发展的内在需要和迫切要求。

（一）推行责任区监管是应对监管形势变化的必由之路。随着我国市场经济的快速发展和经济体制改革的深入推进，特别是东部经济较发达地区，整个经济环境正在逐步发生历史性的变化。首先是市场主体的数量快速增加。在我国经济持续稳定发展和市场准入门槛不断降低等利好条件和政策的刺激下，我国也经历着新一轮的创业高潮，新的市场主体快速催生。全市市场经济主体也呈现蓬勃发展的良好态势，到今年6月底，全市包括内外资企业和个体工商户的市场主体已经达到了369529户。其次是市场主体的经营领域不断拓展。信息技术的高速发展和国内外市场的逐渐融合，为各类市场主体提供了广阔的发展空间。借助于信息技术，一些新的经营领域正日新月异的发展，电子商务、网络广告、网上购物等。再次是市场主体的总体素质正在不断提升。相比过去，现在创业者中大部分都受过良好的教育，经营理念较为先进、经营手段更为丰富，快速致富的愿望更为强烈，工商行政管理部门的监管环境也随着经济环境的改变而发生了重大的变化。市场主体数量增加，意味着监管对象扩大；市场主体经营领域拓展，意味着监管触角必须随之延伸；市场主体总体素质提升，意味着工商行政管理部门必须具备更高素质的监管技能。因此，目前经济环境的变化已经对工商行政管理部门提出了无形的挑战。应对经济环境变化的最好办法是工商行政管理监管模式变化。推行责任区监管就是主动采取的变化之一，能有效地借助于信息化技术，运用企业分类监管手段，切实促进职能履行到位。

（二）推行责任区监管是工商行政管理发展到一定阶段的必然选择。从历史上看，到目前为止，工商行政管理监管模式大致经历了两个阶段，第一阶段是“六管一打”模式，以分线为主，履行职能，并相应设置机构，在当时市场主体数量较少、经济发展相对不活跃的计划经济时代，是一种有效的监管模式。第二阶段是“巡查监管”模式，随着我国经济进入粗放式的高速发展期，各种应急事件频发，必然需要工商部门有一支强有力的执法力量打击各种经济违法违规行为，巡查监管因时而生。但经济发展也必须伴随着政府职能的转变，“法治政府”、“责任政府”应运而生，并逐步成为全社会的共同理念。在粗放式经济发展背景下的工商粗放式监管，已经难以适应广大人民群众对“法治政府”、“责任政府”建立的需要，特别在目前构建社会主义和谐社会的大背景下，工商部门面临的一些难题，如无照经营等事关民生问题已经成为了群众关注的焦点，如果仍然延续现有的监管模式，工商行政管理工作将会越来越被动。这种困境并不仅仅是我市工商部门面临的困境，许多经济发达城市的工商部门也都遇到了类似的困境。总结兄弟城市的解决问题的办法，一条有效的经验就是推行责任区监管模式。责任区监管从根本上体现了“法治政府”和“责任政府”建设的要求，并将两者要求有机地结合起来。经过多年的信息化建设和队伍建设，宁波市工商系统已经具备了向责任区监管阶段跨越的技术条件和队伍条件。

（三）推行责任区监管是打造高素质队伍的必经途径。多年来，我局一直坚持业务建设和队伍建设两手抓，形成了业务建设促进队伍建设、队伍建设保障业务建设的良好氛围。而推进责任区监管，则又为业务建设和队伍建设齐头并进创造了一个新的载体。责任区监管，首先要求每个责任人都具备相对比较全面的工商业务知识，能够比较从容地应付各种工商行政管理职能范围内发生的事件。这就迫使每个责任区干部主动去学习、去实践各种工商业务知识。这种“迫使”的过程，其实也是每个干部自我提高的过程，更是整个队伍素质不断提高的过程。其次，责任区监管，要求每个责任人必须具备强烈的责任意识，必须时时刻刻牢记自己的工作职责以及失职可能造成的后果，这就迫使每个责任区干部随时摸清责任区范围内的家底，随时关注重点区域、重点行业、重点市场主体的经营行为，并进行及时巡查监管，预防失职。因此，通过责任区监管，按照相应的制度设计，不仅可以全面提高干部的业务素质，而且可以增强每个干部的履责危机感、责任使命感，真正打造一支高素质的工商行政管理队伍。

二、前期推行责任区监管的主要工作和成效

经过近年来的试点实践和工作摸索，我局初步形成了科学监管阶段性目标和责任区监管基本框架。所谓科学监管阶段性目标，即要以信息化为平台，以企业分类监管为手段，以责任区监管为载体，以处理块线结合为关键，以绩效考核机制为保障，达到人职匹配、职能到位。所谓责任区监管，就是围绕科学监管阶段性目标，在具体监管中，切实“以块为主、块线结合、综合监管、责任到人”。按照这一责任区监管的基本思路，特别从去年上半年以来，我局做了大量的工作：

一是设立机构，加强领导。市局、分局两级都相应成立了专项工作领导小组，建立了协调机构，明确了职能科室，形成了有分有合的组织体系，同时为确保责任区监管工作落实，还将该项工作列入了年度重点工作和考核项目，形成了有力的组织领导力和有效的落实执行力。二是积极实践，大胆探索。为稳步推进责任区监管工作实施，市局指导分局先行在具有一定条件的工商所进行了试点，有的分局甚至在全分局范围内进行探索，正是这些有益的试点和探索，为全市工商系统全面实施责任区监管工作，提供了宝贵的经验，这既为下一步工作开展排除了“雷区”和“盲区”，又为深入开展工作树立了信心。三是形成了基本的制度框架。各分局紧密结合各地实际，边实践、边规范，初步形成了具有一定针对性、指导性和可操作性的制度，如《责任区监管实施办法》、《考核办法》等，基本框架初具雏型，为今后建立更健全的制度规范提供了基础。四是各项配套保障机制逐步建立。全市工商系统主动把责任区监管工作，置于工商行政管理事业发展大局之中，把责任区监管工作与队伍建设紧密地结合起来，相应启动了绩效考核、绩效督查等多种机制，形成了以机制促工作落实、以工作促机制完善的良好局面。五是积极创新责任区监管辅助手段。我局尝试主动把信息化技术应用到责任区监管工作，开发了责任区监管地图、可视化操作平台以及无线监管办公技术，进一步提升了责任区监管的信息化技术含量，提高了监管的效能，促进了监管工作的深化。

目前，我市的责任区监管工作已从试点摸索转向全面推行，并取得了初步成效。具体体现在以下几方面“转变”：一是逐步促进了行政执法由消极被动向积极主动转变。责任区监管的首要目标是通过合理划分责任区，明确每个人的相应责任。这就彻底打破了过去只讲单位责任、不讲个人责任，或者说只追究领导责任、难追究个人责任的现状，迫使每个干部各负其区、各尽其责。正是在这样的制度安排下，目前一些分局已经走出了行政执法消极被动的困境，大多数干部的责任意识和风险意识明显增强，逐步走上了每个干部主动摸清各自辖区家底、主动执法监管的良好轨道。二是促进了执法干部素质由单一片面向综合全面转变。每个责任人在一个责任区范围内不仅代表了干部个人，更代表工商形象。这就促使每个干部具备责任区综合执法监管素质，统管辖区内的各项工商业务。从一些分局的实践来看，通过责任区监管模式的实施，在无照经营的取缔、轻微违法违章行为的纠错等方面都收到了明显成效。三是促进了监管触角由条条块块向全面延伸转变。责任区监管的横向到边、纵向到底的要求，从根本上打破了“分线管理、各自为政”的格局，变业务线监管为区域监管，即区域内任何工商行政管理范围内的业务都要由责任人负责。这就使得每个人要彻底改变以往的工作思路，必须要做好区域范围内所有的工商业务工作。从试点情况来看，基本已经达到了这个目的，每个干部不仅对责任区范围内的家底清楚，而且对潜在的责任风险也能做到心中有底。四是促进了监管模式由粗放模糊向精细准确转变。通过责任区监管，责任人在充分掌握责任区基本现状的基础上，基本做到了日常巡查、重点巡查和专项巡查相结合，并对重点行业、重点地域和有违法违规倾向的管理对象进行重点巡查，切实提高了监管的效能和质量。五是促进了监管效果由短期向长期转变。由于责任区监管从一开始就充分考虑了监管需求、信息化应用、责任落实等诸多方面的因素，从某种意义上来说，责任区监管本身就一种长效监管机制，从根本上改变了以应付各项整治为主的监管局面，增强了工作的主动性和预见性，使各项工作更符合本地的实际。

三、推动责任区监管工作中存在的主要问题

推行责任区监管，是一项改革监管模式的系统工程。尽管我局前期做了大量的工作，解决了全市工商系统的思想认识等系列问题，但责任区监管工作仍然处于初级的探索阶段，仍然面临着许多困难和问题，距离相对成熟的责任区监管模式还有很大的距离。主要表现在：

一是尚未形成符合不同区域经济特点的责任区监管模式。由于我市各地区域经济特点各异，各地工商行政管理的工作重点必然不同，这就要求必须建立符合本地实际的责任区监管模式。如果全市实行统一的责任区监管模式，必然使责任区监管脱离实际，难以实现监管成本与监管效率的统一，也就难以实现最佳监管。目前，尽管我局的各分局开始进行了不同程度的工作探索，但从总体上来看，还未形成符合各地实际、具有鲜明特点的监管模式。

二是块线关系尚未得到合理处理。推行责任区监管，一项重要的内容是从以往基层工商所以线为主监管向以块为主监管转变。而基层工商所以块为主的监管模式必然要求分局各科室的工作模式相应转化。但由于分局科室的工作模式停留在原有方式，使得基层工商所的责任区监管陷入既要运作块上工作，又要应付线上工作的两难困境。

三是责任人之间分合关系尚未理顺。一个工商所是由若干个责任区和责任人组成的。而实际上工商行政管理的许多工作不是单独靠每个责任区能够完成的，这就意味着许多工作必须有分有合，确保做到既分而有效，又合而有力。比如办案就需要二个人或者二个人以上才能完成。责任区监管的实际工作中，分的问题基本已经解决，而合的问题还没有很好的解决办法，由此产生了一种各自为政、自扫门前雪的不良倾向。

四是信息化监管手段还不够到位。责任区监管是一种建立在信息化平台基础上的精确监管。没有强有力的信息化平台为依托，责任区监管不可能做到精准，也不可能发挥出责任区监管应有的功效。由于责任区监管对信息化建设的要求高，致使部分基层工商所信息化软硬件保障问题更加突出，部分干部特别是一些老同志的信息化应用水平还达不到责任区监管的要求，一定程度上制约了责任区监管模式的实施和监管效率的提高。

五是监管干部队伍结构基础还不够扎实。经过我局多年来的“小局大所”建设，基层工商所的财、物保障等方面已经有了质的跃升，全市绝大部分基层工商所的办公楼得到了更新改造，车辆、经费等保障也大幅提高。但一些基层工商所干部人员配备仍然相对比较薄弱，人力资源紧缺，人员素质难以达到监管要求的现象仍较突出。如有的责任区的责任人，监管对象达到了1500户以上。

六是相应的配套保障机制还不够完善。推行责任区监管，关键在于责任落实到人。要做到责任到人，必须建立起相应的保障机制，其中最重要的是建立绩效考核机制。由于各地情况千差万别，即使在同一个工商所，不同责任区，情况也有所不同，如何建立科学有效的绩效考核机制，切实做到考核公平公正，仍然存在诸多问题。

四、下一步推行责任区监管的措施要求

推行责任区监管，是顺应工商行政管理发展形势，推动工商行政管理从传统监管模式向科学监管模式转型的重要载体，也是贯彻落实国家总局提出的“四个统一”的重要抓手。为深入推进责任区监管工作，切实解决前阶段工作存在的问题，确保该项工作进一步取得实质性成果，重点将做好以下几方面工作：

一要加强领导、统筹布局。推行责任区监管模式是工商行政管理监管模式的又一次重要变革，几乎涉及到我们工商部门所有的业务线。因此，必须动员全市工商系统工商干部，进一步树立系统意识和大局意识，把推行责任区监管工作放到突出位置，列入重要议事日程，并从工商行政管理事业发展大局的角度，统筹考虑责任区监管工作。要进一步健全责任区监管工作领导机制，形成“一把手亲自抓、分管领导具体抓、相关科室和工商所共同抓”的良好工作局面。同时，由于责任区监管工作涉及面广，各级工商部门要紧密结合当地实际，统筹布局、稳步推进，从追求责任区监管实效出发，主动把责任区监管与信息化技术、企业分类监管、绩效考核以及组织机构调整结合起来，努力做到稳扎稳打，系统工作，系统推进。

二要围绕目标、大胆创新。推行责任区监管是一项全新的工作，既无现成的理论支持，又无成熟的经验可供借鉴。因此，必须紧紧依靠实践与创新。经过前期探索，我局已经形成了“以信息化为平台，以企业分类监管为手段，以责任区监管为载体，以处理块线结合为关键，以绩效考核机制为保障，达到人职匹配、职能到位”的科学监管的阶段性目标和责任区监管发展方向。前期的实践证明，这一目标符合我市工商行政管理工作实际。下一步，我局将继续围绕这一目标，鼓励各分局、各基层工商所进一步放手摸索、相互借鉴、大胆创新。鼓励各级工商行政管理部门既要善于打破旧的监管模式，又要善于构建新的监管模式，积极引导每个干部自觉地参与责任区监管模式构建中来，充分发挥集体智慧，切实走出一条符合本区域特色的责任区监管道路。

三要健全制度，狠抓落实。但任何一项工作的开展，必须一开始就要从建章立制、力求规范上着手。尽管我局已初步形成了框架式的《责任区监管实施办法》和《考核办法》，但离完善的制度体系还有很大的距离。必须要引导各分局和基层工商所紧密结合当地实际，在总结本地试点做法和借鉴别人成功经验的基础上，在健全各项制度上下功夫，在实践中不断地来完善制度。同时，要加强制度落实，强化对分局特别是对基层工商所的督查和指导，切实落实责任制，层层落实到人。同时，要把责任区监管列入年度工作目标责任制考核内容，确保工作取得成效。

四要加大支持、重点保障。任何一项工作的顺利开展都离不开“人、财、物”的保障。推行责任区监管工作作为一项艰巨的系统性工程，尤其需要重点保障。在“人”上，要进一步深化“小局大所”建设，合理调配市局、分局、基层工商所的人员配置，尽可能地充实基层工商所力量，不仅要在人员配置上向基层单位倾斜，更需要把业务骨干充实到责任区监管第一线；要加大基层干部的培训力度，通过多种模式培训载体，使广大基层干部尽快掌握和运用各种工商业务知识、信息化技能，尽快适应责任区岗位的工作需要，使责任区干部具备“火眼金睛”的查办案能力、“融会贯通”的服务咨询能力、“灵活应变”的协调能力、“苦口婆心”的群众工作能力。同时要以“红盾风采•阳光工商”、“星级工商所”建设为结合点，通过开展责任区达标和岗位能手考评活动，全面推进监管方式的改革创新。在“财”和“物”上，也要向基层一线重点倾斜，努力改善基层工商所的业务装备，逐步为基层工商所配齐必要的交通、通讯工具，为推行责任区监管打下坚实的物质基础。