工商行政制度化思考

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制度化（institutionalization），社会学定义为群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定模式的转化过程。据此，工商行政管理制度化建设，笔者认为就是工商行政管理全部工作的规范化、合理化、系统化的变迁过程。在现代社会生活中，制度化已经成为社会现代化的重要特征。在新的发展阶段，制度化建设亦已成为开创工商行政管理工作新局面的关键。

●工商行政管理制度化建设的重要意义

小智者治人，大智者治事，睿智者治法。加强制度化建设，对于有效提升和充分展示工商行政管理机关在服务经济社会又好又快发展中的新水平、新业绩、新形象，有着十分重要的意义。

制度化建设是工商行政管理部门贯彻落实科学发展观的必然要求。总书记强调：“实现国家各项工作法治化”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。深入落实科学发展观，努力做到“四个统一”，必须以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求治本方法，“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”；必须把制度化建设作为工商行政管理的重要方向，把制度的推动力、约束力、监督力结合起来，把市场执法监管的阶段性任务与战略性目标结合起来，切实增强工商行政管理工作的整体性、协调性和科学性、实效性，努力把市场违法现象减少到最低程度，把服务发展环境提升至最佳程度。

制度化建设是工商行政管理部门服务和谐社会建设的迫切需要。促进社会和谐，不仅要求妥善解决各种矛盾和问题，而且要求构建一种稳定协调的社会秩序，使各种矛盾和问题能在有序的状态下不断得到调整和解决。消费维权、劳动就业、社会治安，是广大群众关注的重点热点问题，也是工商行政管理部门构建和谐社会的重要任务。只有加强消费维权制度建设，更好地保护消费者合法权益，才能及时化解民忧、促进和谐发展；加强就业扶持制度建设，更好地支持创业、有效服务就业，才能体现以民为先、富民为本；加强社会治安制度建设，更好地参与平安建设，才能顺应民众所盼、维护社会稳定。

制度化建设是工商行政管理部门实现可持续发展的重要途径。当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革，当前工商行政管理正在发生广泛而深刻的变迁。促进科学发展、构建和谐社会，对维护市场秩序的要求更高；深化行政管理体制改革、切实转变政府职能，对高效规范服务的期望更大；落实依法治国方略、推进工商部门整体工作务实创新，对依法行政的标准更严；构建惩治和预防腐败体系、加强党风廉政建设，对权力运行的监督更实。工商行政管理部门必须以制度化建设为抓手，努力推动监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性整治向日常监管转变，监管手段由传统向现代化转变，切实做到高质、高效、高水平监管，促进工商事业可持续发展。

●工商行政管理制度化建设的突出问题

从大处着眼和实处入手来考察，当前工商行政管理制度化建设既有制度化建设的共性问题，又有工商部门的个性问题，突出表现在“三个滞后”。

设计性缺陷引发适用滞后。制度化过程中，常见到有些制度比较空洞、抽象，缺乏可操作性；有些制度不符合工商行政管理的实际工作需要，规范功能弱化；有些制度针对性不强，脱离实际，不能解决实际问题，失去制度应有的效用。如：市场准入制度上，登记注册部门的“严格准入”与服务发展中的“宽松和谐”不相适应；行政执法上，自由裁量过大，为人情案留下空隙；干部职工问责制度上，往往是当事人上访、信访以及舆论压力下，才介入处理；工商部门内部机构设置不够科学合理，准入、监管、执法维权等互相交叉，影响行政效率，加大了行政成本。这些问题和现象，与在制度设计时，前瞻性、科学性不够有关，有些也与未能随着形势任务的发展变化及时调整有关。

结构性缺陷引发内容滞后。制度化结构是一个“稳态结构”，而它所规范的对象却处于丰富而生动的变化之中，也不随着对象和行为的变化而同步地变化，僵化的管理观念和模式，就易形成结构性的滞后。在市场巡查上，基层普遍推行“网格化”、经济片警等新机制，但与之对应的市、县局机关及基层工商所运行体制机制却相对滞后；人才队伍建设上，以人为本理念深入人心，但考核激励制度却不相配套，没有真正考出动力、考出干劲、考出新风正气。必须坚持不懈地推进制度创新，使工商制度始终保持连续性，体现时代性，富有创造性，最大限度地贴近工作实际，最大限度克服结构性缺陷，最大限度地减少滞后特性。

执行性缺陷引发效力滞后。制度建设中，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出著名的“破窗理论”。如果有人打破了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。“破窗理论”反映在工商行政管理制度化建设中，一方面既当“裁判员”又当“运动员”，既需按法律法规要求严格执行制度，又迫于人情障碍自己游离于制度，有时事实上充当了“破窗”第一人，打破有序，制造无序。另一方面，市场监管中“破窗”者惩戒不足，难以产生震慑作用，难以体现以人为本，严重影响制度设计初衷和实际效果。

●工商行政管理制度化建设的基本内容

制度化建设的内容十分广泛，内涵十分丰富，就工商行政管理来讲，笔者认为至少应包括以下四个方面：

围绕履职尽责，推进执法监管制度化建设。制度化建设首先要体现在执法监管职能的科学规范和充分发挥上。一是建立网格监管和信用分类监管制度，推动监管方式由粗放向精细转变。大力推行基层工商分局（所）岗区责任制、片长制等新制度，实行定人、定户、定标准和责任追究制度。全面推行企业信用分类监管和个体工商户分层分类监管制度，通过守信激励、警示预警、失信惩戒，实现节约监管、精细监管。二是健全市场主体自律监管和社会监管制度，推动监管方法由突击性、专项性治理向日常监管转变。完善和落实食品安全监管、广告管理、市场标准化管理、企业合同管理等自律制度，促进市场主休自律规范。加强与政府、行政执法部门、协会社团、企业和消费者的横向联系制度，增强对市场主体的社会约束功能。建立专项检查审核制度，减少重复检查、交叉检查，以日常监管实现长效监管。三是拓宽12315行政执法体系和经济户口管理制度，推动监管手段由传统向现代化转变。加大12315系统、经济户口数据系统、工商综合业务系统的整合力度，努力形成协调一致、机制完善、科学高效的执法监管体系。同时，强化一人有限公司数据库、重点热点行业企业标注等制度建设，进一步推动信息化手段在执法监管领域广泛应用，实现监管手段由传统向现代化转变。

围绕又好又快，推进服务发展制度化建设。围绕好字优先、又好又快主题，一是建立健全创业富民政策。坚持“两个毫不动摇”，结合地方实际，制定出台扶持意见，放宽市场准入，推进公平准入，为各类市场主体特别是民营经济创造更好的发展环境。二是建立健全职能助企制度。建立企业工商联络员制度，完善行政指导，引导企业以诚信立业、以质量取胜、以品牌强企。三是建立健全红盾护农制度。落实合同帮扶制度，支持农业龙头企业以“公司+合作组织+农户”、“公司+基地+农户”等新机制，带动农民增收；落实商标富农制度，支持政府、企业和农户把优势品牌做大、知名度做高、竞争力做强，推动农业规模化发展；落实农民专业合作经济组织培育制度，支持农业生产与现代市场的对接，促进农村持续发展，农民持续增收。

围绕改善民生，推进消保维权制度化建设。维护消费者权益是工商行政管理部门服务民生的重要任务。一是完善消保维权新机制。建立工商监管、行业自律、社会监督和消费者参与相结合的消费维权新体系，大力推进12315站点进村镇、进社区、进商场、进企业，畅通民意渠道，调解消费纠纷，完善配套制度，保护消费者合法权益。二是创新消费保护制度。创建“人民调解员”制度，全面推动消费者与企业的和解；指导行业协会规范行业经营行为，完善解决消费纠纷的行业自律制度，快速、高效地保护消费者合法权益。三是建立消费引导制度。建立消费警示、信息等制度，引导消费者科学、合理、文明消费，着力提高消费信心，增加国内消费需求，充分发挥消费拉动经济的作用。四是落实工商法律法规宣传普及制度，让广大投资者、经营者、消费者及相关社会弱势群体从工商法律法规的实际运用中受益。

围绕团结奋进，推进组织管理制度化建设。好思路应以好举措落实，真落实需要好制度保障。一是重点工作引入项目管理。建立“五定一保”制度：定项目、定人员、定内容、定标准、定奖惩，保实效，用一个个扎实有效的职能、业务和队伍建设的项目，推动事业又好又快发展。同时为抓实、抓好项目，要坚持不懈地开展“四看工商”活动，开展服务发展看工商活动，推动干部职工优化服务，为跨越发展办实事；开展文明执法看工商活动，推动干部职工细化监管，为履职尽责打基础；开展便民维权看工商活动，推动干部硬化维权，为改善民生作贡献；开展清正廉洁看工商活动，推动干部强化组织，为团结奋进添活力，努力实现工作份量明显提升、工作影响明显扩大。二是日常工作实施规范管理。规范机关管理，加快体制机制建设，坚持合理分权、公开亮权、规范用权、群众督权，加快形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的机关管理体制。规范工作考核，建立体现科学发展观和正确政绩观的考核体系，重在“四比四论”，即比项目论成效、比实绩论英雄、比贡献论高低、比民意论岗位，形成催人奋进、风清气正的干事用人导向。严格预算管理和财务核审制度，做到无预算不开支、有预算不超支。三是廉政勤政推行制度治本。突出规范权力运行，围绕重点部门和关键环节，制定、完善并严格执行各项制度，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。突出监督和制约，坚持和完善行政处罚案件廉政监督回访、向社会和服务对象代表述职述廉、局务公开等制度，努力形成全方位多层次的监控体系。突出“一岗双责”，落实党风廉政责任制，有效教育和引导干部职工珍惜岗位、珍惜家庭、珍惜自身，以阳光心态，走好平安人生，共创工商伟业。

●工商行政管理制度化建设的实现途径

十七大提出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“健全组织法制和程序规则”，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。贯彻这一要求，推进工商行政管理制度化建设，必须坚持“四注重四推进”。

注重执法为民，推进制度优化。“立党为公、执政为民”的执政宗旨和“一切权力属于人民”的权力本质，要求我们牢固树立执法为民理念。相对而言，工商行政管理部门并不缺少制度，但现有制度与以人为本、执法为民的要求尚有一定的距离。我们要立足现有制度优化，努力实现“三个转变”。一要实现从单纯执法向以人为本、注重疏导、加强服务转变。坚决克服传统管理中过度依赖强制执法思想，完善优化行政建议、行政提示、行政告诫、行政告知等执法制度，实现执法与服务统一、惩罚与教育互济、规范与保护并重、方法与效果和谐，真正做到对法律负责与对市场主体负责、对消费者负责的统一，真正体现、尊重和保障人权。二要实现从重实体轻程序、重形式轻效果向实体与程序并重、形式与效果统一转变。按照公开、公正、公平原则，完善优化登记审批告知、行政处罚听证等执法制度，防止程序不公与过程腐败，保证公民权利得到保护和尊重。同时，加大专项检查的统筹安排和扎口把关，完善和优化企业信用分类监管、个体工商户分层登记分类监管和企业属地监管等制度，推动实现稳定、连续和长效监管，实现执法形式与效果的统一。三要实现从片面强调公民责任向同时强化工商机关责任转变。坚持“法律面前人人平等”，以“责任工商”为导向，完善优化执法责任制、错案追究制等制度，实现工商行政管理履行职能到位不越位，正确履行职能不错位，科学履行职能不缺位，执法为民不变味。

注重与时俱进，推进制度创新。迈向现代化，没有与之相适应的制度创新不行，而制度创新必须坚持解放思想、与时俱进。一要引入现代经济学理论。“分粥”理论是现代经济学中关于制度设计与制度管理方面的著名理论。“分粥”理论要求先进的制度必须是“先进适用而高效化、公平公正而民主化、奖惩分明而激励化”的制度。因此，在制度创新时既要体现合理实用、清晰高效，又要体现公开透明、奖惩分明，“以奖扬长，以惩避短”，最大限度地调动市场主体和工商干部的积极性和创造性。二要引入现代管理学理论。ISO9000质量管理体系是世界发达国家长期质量管理实践的经验积累。工商部门导入ISO9000质量管理体系，有利于工商行政管理工作从传统的经验型、人治化、随意性向制度化、规范化、标准化的转变。要以“最佳途径、最佳程序、最优服务”为标准，建立和完善岗责体系，做到职权法定、职能清晰、权责相称、各司其职、各负其责；通过过程控制、节点控制和质量控制，建立起职责明确、程序规范、流程顺畅、高效运转、全面受控的管理体系，努力实现最大限度地推动执法监管、服务发展和改善民生，最大限度地调动干部职工积极性、提高工作效率，最大限度地整合资源、降低行政成本，最大限度地减少腐败、保护干部的目标。三要引入现代科技手段。在制度创新中要积极顺应信息化浪潮，注重信息、网络等现代技术手段的应用，以制度管人推动机器管人，以机器管人实现制度管人，使工商行政管理的各项工作更加严密、规范，更加快捷、高效。

注重务实高效，推进制度执行。制度是靠人来执行的。如果执行总是打折扣，再健全再完善的制度也只是摆设。因此，首先要加大制度宣教。通过网站、宣传资料、咨询宣传活动加大工商法律法规宣传力度，使群众了解工商的职能定位、服务范围；使市场主体明确自己不能做什么，有权做什么和必须做什么；使工商干部知晓自身的职责和法规制度的底线，增强全社会成员对规则、制度的高度认同、忠诚和敬畏，筑牢制度执行的基础。其次要加大违制成本。一方面要充分利用现有经济户口管理系统，对违法违规市场主体纪录进行合法且有效的公示，并进行长期跟踪管理；另一方面要加强部门协作，综合运用法律、行政、经济道德等多种手段，使违法违规者不仅受到应有的行政或司法处罚，还要使他们在经济上受到损失，经营上难以发展和生活上难以方便的严重后果。加大干部职工违纪违规行为成本，使每个干部都充分意识到守法守纪的实际价值，不敢以身试法，减少违规违制行为的发生。同时，还要加大奖励守制行为的奖励力度，充分发挥制度对市场主体和工商干部的激励作用。再次要加大制度监督。制度化建设重在规范人的行为，也难在规范人的行为。人是有惰性的，克服惰性需要自觉，也需要外力，很多时候外力的作用很关键，养成依法行政、按章办事的习惯绝非一朝一夕之功，并且稍一放松就会反弹。因此，必须坚持不懈地加强市场主体行为的监督，督促其依法经营、诚信经营；坚持不懈地加强工商干部行为的监督，督促其依法行政、文明执法。

注重制度治本，推进制度落实。邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”注重制度治本，一要加强文化建设，推进制度落实。传统的理性管理强调制度的“硬”管理，具有明显的“刚性”特征，很少顾及人的复杂的实际情况与全方面的需要，很难焕发每一个成员的积极性和主动性。加强文化建设特别是制度文化，有利于在“硬”管理的基础上拓宽管理的“非制度”因素，实行“软”约束，从而实现内聚人心、外树形象、科学发展的目标。二要加强典型激励，推动制度落实。坚持从基层、群众，尤其是普通干部职工中发挥遵章守制典型，适时、适度地宣传推介典型，造浓氛围，使抽象的制度体系变得具体生动、看得见、摸得着，让干部职工学有榜样、赶有目标、见贤思齐，推进制度落实。三要加强科学管理，推进制度落实。坚持严上加严管队伍，爱上加爱带队伍，好上加好育队伍，充分发挥制度建设对干部职工的规范作用、保护作用和激励作用，最大限度地发挥制度建设在新时期工商行政管理中的重要作用。