发达国家食品安监经验交流

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不论在发展中国家还是发达国家，与食源性疾病密切相关的食品不安全问题一直是人类健康的重大威胁。作为发展中国家，目前我国食品安全问题依然严峻，重大食品安全事故屡有发生，各大类食品均存在安全隐患，食品安全面临来自各方面的挑战，已成为影响人们健康安全和我国农业及食品行业国际竞争力的重大战略性问题。如何加强我国的食品安全管理，尤其是流通领域食品安全的管理，国外发达国家对食品安全管理的成功经验为我们提供了有益的借鉴。

一、发达国家食品安全监管模式

从发达国家对食品安全监管的经验看，加强食品安全管理各部门之间的协调，确定食品安全监管的模式是食品管理体制改革的核心。这种协调一般表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门分割与不协调问题。另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但却通过较为明确的分工来避免机构间的扯皮问题，其重要特征就是根据食品类别或按照环节进行分工，以保证对食品“从农田到餐桌”全过程的监管。我国总结发达国家的经验，吸收其教训,结合实际,在现阶段，现实选择是保留分散管理的模式，在现有的管理体制基础上进行较小的调整，依然按照食品事业链的环节进行分工。明确按照“一个监管环节由一个部门监管”，以分段监管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全职能。履行分段监管的职责，主要解决两个问题：一是在监管方面存在交叉和重复之处进行明确分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区，明确哪个部门负责。在制定分工方案时，要充分考虑各部门已经建立的监测网络的实力，实力弱的充实到新的负责机构。这个方案最接近现有管理体制，但是必须解决好分工后各环节之间协调和衔接的问题。解决好衔接问题的关键在于应服从于一个统一的食品安全标准体系。

二、发达国家食品安全管理的基本做法

随着全球经济一体化和社会的迅速发展，食品安全问题已成为各国政府、公众关注的焦点问题。尤其是发达国家政府都把食品安全监管作政府管理的一项重要内容。下面就具体做法,对美国、日本以及欧盟诸国的情况进行介绍：

（一）美国政府对食品安全和监管

美国政府对食品安全问题十分重视，建立了较为科学、全面和系统的食品安全管理体系。美国食品安全系统有较完备的法律及强大的企业的支持，它将政府职能与各企业食品安全体系紧密结合，担任此职责的主要有卫生部（DHHS）下的食品药品管理局（FDA）、美国农业部（USDA）下的食品安全检验署（FSIS）和动植物卫生检验署（APHIS）及美国环境保护总署（EPA）等部门。美国食品安全管理体系有如下特征：部门权利分离、工作方式公开透明、决策以科学为依据、公众广泛参与。为了保证供给食品的安全，国会颁布立法部门制定的法规，委托执法部门强行执法或修订法规来贯彻实施，司法部门对强制执法行动、监管工作或一些政策法规产生的争端给出公正的裁决。美国最高法律、法规和总统执委会制度建立了法规修订工作制度，即采取与公众相互交流和透明的工作方式。

美国食品安全管理体系具有很高的公众信任度，其基于如下指导原则：（1）只有安全和有益的食品可以上市；（2）以科学为依据制定食品安全法规；（3）政府强制执法；（4）生产商、销售商、进口商及其相关人员均应遵守法规，否则将受到惩处；（5）法规制定过程是透明的，公众可以广泛参与。

美国食品安全系统的基础是强有力的、灵活的、以科学为依据的法律法规和企业对生产安全食品的法律责任。分工合理，职责明确，各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障。

在管理法律体系上，美国有关食品安全的法律法规非常繁多，既有《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等综合性法规，也有《联邦肉类检查法》等非常具体的法律。这些法律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。如1996年美国颁布了《美国肉禽屠宰加工厂（场）食品安全管理新法规》，新法规强调预防为主，实行生产全过程的监控。这是对美国使用了近百年之久的以感官检查和终端产品检测为手段的旧有食品安全管理体系的全面改革。其目的在于使美国人民享有全球最丰富且最安全的肉禽食品供应。经指导的行政部门颁布的独立的法规，具有强制性的法律效应。

美国政府十分强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度。其基本思想是：增强立法过程和管理过程的公开性和透明度，让全社会参与其中,使制度更加完善，管理更为有效；同时也是公众对食品安全管理建立信心的重要途径。信息公开是增强管理过程透明度的关键，美国食品行政部门有责任直接对公众进行解释。同时，管理行政部门经常提供一些如何达到管理要求的导则。导则包括：食品如何掺假、贴不恰当的标签或如何描述确证的安全性资料等内容。这些导则对食品企业和消费者是有帮助的。

在预防性措施上，科学性和危险性分析是美国制定食品安全系统政策的基础。由于多年来对食品中化学危害的管理的重视，美国制定了许多关于添加剂、药品、杀虫剂及其他对人体有潜在的化学和物理危害的法规。近年来，联邦政府更加关注微生物致病原的危险性，通过关注食品从田间到餐桌全程的安全性来降低微生物致病原的危险性。

在加强食品安全管理的技术能力方面，美国政府的措施是：一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，另一方面积极利用政府部门以外的科学家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之为食品安全管理工作服务，同时也与国际组织保持密切联系（如世界卫生组织、粮农组织、国际联合流行病机构等），从中分享最新的科学成果。

美国的食品检验机构有大批专业化的专家、如化学家、毒物学家、药理学家、食品工艺家、微生物学家、分子生物学家、营养学家、病理学家、流行病学家、数学家和卫生学家等。他们的工作是检查食品公司、收集并分析样品、监控进口产品、检查售前行为、从事消费者研究和进行消费者教育等。如果食品不符合标准，就不允许其上市销售。

在食品安全风险管理方面，强调了风险的全面防范与管理。一是风险评估,风险评估实质就是应用科学手段检验食品中是否含有对人类健康不利的因素（如病原体等），分析这些带来“风险”的因素的特征与性质，并对它们的影响范围、影响时间、影响人群、影响程度进行分析。二是风险管理,风险管理是为防范风险所采取的措施，实质就是落实一系列的标准和规定。例如目前推进的“风险分析和关键控制点制度”（HACCP）,它可以使用户认识到可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。三是风险信息交流与传播,通过有效的信息和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害。美国政府认为被管理企业作为当事人和当事人的一部分对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品。政府的作用是制定合适的标准，监督企业是否按照这些标准和食品安全法规进行生产食品。为了更好地实施HACCP，美国极为重视对有关人员的多种方式培训。

（二）日本政府对食品安全的管理

日本除大米自给率保持在90%、蔬菜自给率达到84%以外，其他主要农（畜、水）产品自给率不足29%，均需大量进口。因此，日本对农产品质量安全管理非常重视，建立了食品管理的相应法规及配套管理体系。经过50多年的发展，日本逐步形成了具有特色的食品管理体系。

1．日本的食品质量安全法规建设。

日本历史上曾发生过震惊世界的水俣事件（即镉米中毒事件），因此，日本对食品立法十分重视。1948年，日本厚生劳动省颁布实施了《食品卫生法》、农林水产省颁布实施了《出口农产品管理法》；1957年改为《出口检查法》（该法律在1997年废止）。随着进口食品的增加，日本的食品安全立法不断加强和完善。1970年由农林水产省颁布的JAS法（即《农林产品品质规格和正确标识法》），同时还颁布了《植物防疫法》、《家畜传染病防治法》、《农药取缔法》（即《农药管理法》）等一系列与农产品质量密切相关的法律法规，对农产品的进口、生产、加工和流通等各环节实施依法管理。80年代日本兴起有机农业，出现有机农业产品，1992年日本农林省出台了《有机农业和特别农业栽培法》；1995对《食品卫生法》修订；1999年出台了《有机农业法》、《持续农业法》、《改正肥料取缔法》、《家畜传染病预防法》等。在新世纪开始，日本针对农产品依赖进口程度加大的情况，提出发展环保型、生态、旅游农业的观念，制定了新《农业基本法》,2000年出台了《循环型社会形成推进基本法》、《包装容器法》，特别值得关注的是，在2001年暴发疯牛病商情以及出现了多起食品标识错误等食品安全问题之后，日本在2002年修订了《JAS法》，并已于2003年夏季生效执行。2003年日本出台了《食品安全基本法》，同时还有配套的相关法规，《农药残留规则》、《农地法改正》、《零售手料自由法》。日本还制定了大量相关的配套规章，为制定标准、实施标准、检验检测等奠定法律依据。

日本食品安全有关法律明确规定了日本食品安全体系的基本原则和依据，其各项法律主要基于以下几项原则制定：食品安全保证消费者至上；以科学方法为基础的风险评估；从农场到餐桌的全程管理，全面启动生鲜食品的原产地标识制度（具体到都道府县），进而为农产品建立“身份证”；以加强健全农产品质量安全全程监管机制提高消费者信心。日本食品质量安全法规建设随着质量安全管理工作的不断强化而得到健全和发展，至今已基本形成了一套具有较强规范性的完整体系。

2．日本的食品质量安全管理体制。

日本法律明确规定了食品安全管理主体，即日本农产品质量安全管理工作由农林水产省和厚生劳动省共同负责，按照生产、加工、销售等不同环节分别确定各自管理职责，直接面向农产品的生产者、加工者、销售者和消费者。农林水产省为强化农产品质量安全管理，2003年对内设相关机构进行了较大调整，专门成立了消费安全局,其主要负责：国内生鲜农产品生产环节的质量安全管理；国产和进口粮食的安全性检查；国内农产品的品质、认证和监督管理；农产品质量安全信息（包括消费者反映）的搜集、沟通等。厚生劳动省设有食品安全局，内设企划情报课、基准审查和监视安全课。主要负责：加工和流通环节农产品质量安全的监督管理；组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准；对进口农产品的安全检查；国内食品加工企业的经营许可；食物中毒事件调查处理；流通环节的养殖业食品经营许可和依据《食品卫生法》进行监督执法以及食品安全状况等。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工，也有合作，各有侧重。在市场抽查方面，厚生劳动省对进口和国产进行执法监督抽查，其抽查结果可以依法对外公布，并作为处罚依据。此外，日本在去年建立了食品安全委员会（FSC），将其作为内阁的一个办公室直接向首相报告，独立履行风险评估职能，并向风险管理者即农林水产省和厚生劳动省提出有科学依据的建议。

3．日本的农产品质量安全标准体系。

目前，日本农业标准数量很多，已经形成了较为完善的标准体系。日本农业标准制定过程分为以下几个阶段：一是起草标准。农林水产大臣根据需要委托有关单位起草农业标准草案。二是日本农业标准委员会（JASC）审议。当JASC审议完毕，而且认为标准草案内容适宜、要求合理，则向农林水产大臣提出审议报告。三是标准的批准和。农林水产大臣确认JASC审议的标准草案对有关各方均不会造成歧视后，将予以批准作为日本农业标准。

从标准制定流程可以看出，透明度原则在这一流程的各个环节都有所体现。其次，标准制定过程也充分体现了协商一致的原则。这一方面确保各相关方的利益都得到体现，同时也恰恰通过这种方式确保JASC能够得到认可。

4．日本的农产品质量安全认证体系

日本农产品认证一般由中介组织组织承担，认证分为常规农产品认证和特殊认证，有机农产品认证为特殊认证。为了获得JAS标志，生产者可以向农林水产大臣指定或认可的认证机构提出申请，生产者自愿申请认证，如经有资质的认证机构（或认可的国外机构）认证，生产的产品符合JAS规格标准，则可以允许产品帖上JAS标志，在对JAS法的修订中，确定了有机农产品及其加工食品的特定JAS规格标准，通过检查来确定其是否符合规格标准。即使未贴加JAS标志的产品，也须标有“有机栽培番茄”、“有机纳豆”或“有机红茶”等标志。由此就出现了“有机低农药栽培”等各种各样的表示方法，而有机JAS标志就成为有机食品的标志。另外，从外国进口的有机食品和本国产品一样，如果没贴有机JAS标志，就不许进口者销售。

5．日本的农产品质量安全检测监督体系。

日本农林水产省和厚生劳动省建有完善的农产品质量安全检测监督体系，负责农产品的监测、鉴定和评估，以及政府委托的市场准入和市监督检验工作。日本农林水产省消费技术服务中心设有7个分中心，负责全国47个都道府县的农产品质量安全调查分析，受理消费者投诉和办理JAS认证及认证产品的监督管理。地方农业服务机构与该机构保持紧密联系，搜集有关情报并接受监督指导。厚生劳动省在全国13个口岸设有检验所，负责对进口农产品进行检验；农产品进入市场后，由厚生劳动省所属的市场卫生检查所进行执法抽查并予以公布。此外，还有农林水产省的JAS认证产品检查和生产者（农协）、销售者（批发市场）的自我检查，形成了农田到餐桌多层面的农产品质量安全检测监督体系。

日本2001年9月发现第一例疯牛病以来，日本社会对牛肉安全十分敏感。食品危机不仅来自传染病，流通和销售过程中的弄虚作假也使人们提心吊胆。如2002年1月日本一家最大的公司将超市上卖剩下的过期牛奶收回处理后包装上市；有的肉类、蔬菜批发市场更改食品产地、品种标签；食品中加入未经许可的添加物；有的转基因食品无标示等等。据日本《经济周刊》指出，日本政府食品安全管理对策尚存薄弱环节。

第一，食品安全的风险管理机制不健全。

2002年4月日本疯牛病问题调查委员会报告批评食品安全的风险管理机制不健全。上世纪80年代英国发现疯牛病时，日本政府认为本国决不会发生，所以全国完全不设防，结果造成后来的“牛肉冲击”。此后，也一直末改变食品进口渠道过于集中的问题，由于进口牛肉依赖美国，致使2003年底美国发现疯牛病后日本农林水产省一片混乱。

第二，食品安全对策不是消费者利益优先，而是经济效益优先。

2003年7月农林水产省成立了消费安全局，承担振兴牛肉生产和确保牛肉安全两方面的任务。但在实际工作中却明显向生产者倾斜，把发展牛肉产业放在优先地位，以企业的成本、利润为核心。在组织从全世界采购饲料时只考虑价格，进口了染有疯牛病的牛骨粉，造成日本国内也爆发了疯牛病的恶果。

第三，食品流通领域有结构性弊病，禽流感商情凸显法规缺陷。

随着食品产业的全球化、现代化和复杂化，流通过程中的监督机制和法制的健全显得十分重要。日本工农业标准（JAS）、商品表示法等已显滞后，埋下了食品弄虚作假的祸根。去年2月京都府船井农场患禽流感的鸡肉、蛋大量流入市场，凸显出食品安全法规不健全。

（三）欧盟对食品安全的监管。

疯牛病肉进超市，农场鸡遭二恶英污染，小学生喝可口可乐中毒……几年前欧洲食品市场连续发生的一次次事故，促使欧盟痛下决心：食品卫生关系到公众的健康和生命安全，保护消费者不但要从源头抓起，而且还要从各个环节逐一把关。

欧盟委员会认为饮食行业应该把公众健康放在首位，以保证从“锄头铲子”到“勺子叉子”，也就是从田间地头到厨房餐桌整个过程的绝对安全。欧盟委员会认为，保证这一过程绝对安全最为有效的办法，是对各个环节的每个人都规定具体的责任。

对于农业生产者，欧盟委员会要求他们要对农产品的卫生安全直接负责。其中农作物种植者要严格按照欧盟的安全标准选择和使用农药，保证农药残留不超标。家畜饲养者严格按照规定选择饲料，切实遵守动物防疫检疫制度，保证动物健康。

对于食品加工者，欧盟委员会要求他们严格按照食品加工卫生管理规定从事加工生产。欧盟委员会指出，欧洲国家，特别是德国、法国、意大利、奥地利、荷兰、比利时等国家的食品加工企业大多属于中小企业，由于这些企业规模小，又有自己的一套传统做法，欧盟的一些措施在这类企业中落实起来相对比较困难。这就要求制定一套切实可行的管理条例，完善卫生监督管理体制，以便既能维护各国传统饮食工业的文化多样性，又能保障这些企业所加工生产食品的卫生安全。

对于管理者，欧盟委员会要求各国成立专门的食品安全监督和指导机构，定期对食品生产企业进行卫生检查，协助中小企业分析化验新产品的安全指数，对存在问题的产品执行封存、销毁和停止生产等措施。欧盟委员会指出，食品安全监督机构的作用不应仅仅局限在对企业进行定期检查，它还应积极扶持企业，及时给企业提供科技信息和讲解欧盟的有关政策，帮助它们提高卫生生产水平，推动欧盟政策的贯彻落实。

消费者本身也要对自己的饮食安全负责。这就需要向消费者普及食品安全常识，如一定要严格遵守食品保质期，按照食品保鲜要求储藏食品等。对此，欧洲食品卫生专家认为，食品标签上注明的保持期和储存湿度等都是在科学试验的基础上确定的，如某一食品在某一湿度下的细菌含量在多长时间后超标等，都是经实验室反复检测得出的结果。专家指出，消费者是食品安全的最后一个环节，保障食品安全须消费者直接参与。此外，为使消费者更加放心，欧盟委员会还制定了严格的食品标签制度，要求食品生产加工者必须在食品包装上注明产地、产程、所含成分、含量，如果含有转基因成分，也要明确指出，以增强产品的透明度。

三、启示与借鉴

目前，世界各国均把加强食品安全列为政府的重要工作，尤其是美国、日本、欧盟等发达国家对食品安全问题十分重视。他们建立了科学、全面和系统的食品安全管理体系，积累了丰富的经验，值得我们借鉴学习。

（一）制定食品安全行动计划。

美国于1997年决定增加拨款1亿美元的年度预算，设立总统食品安全启动计划，1998年又组成了多部门参加“总统食品安全委员会”。在我国市场经济体制逐步完善，食品安全面临信用危机的情况下，各级政府必须把食品安全作为重要工作来抓，必须把食品安全作为促进经济社会协调发展，促进农业发展，增强国际竞争力的基本战略任务，制定切实周详的食品安全行动计划。

（二）完善食品安全法律法规体系。

日本于2003年以“保护国民健康为第一先决条件，确保食品安全性，将采取一系列必要的管理措施”为基本指导思想，制定了《食品安全基本法》。当前，中国食品安全问题成为全社会的热点问题，老百姓呼吁食品安全，全社会广为关注，但是中国至今没有一部完整的《食品安全法》。当务之急国家应加快立法步伐，使生产者生产有法律约束，处罚者有法律依据。明确各部门的分工，增强其权利义务，提高效率和社会透明度。抓紧做好两方面的工作：一是尽快出台《农产品质量安全法》，使之成为国家推进农产品质量安全管理工作的母法，制定必要的配套规章，努力实现对农产品质量安全的执法监管；二是根据社会主义市场经济发展需要和农产品质量安全现状，对现有农产品质量安全管理体制进行必要改革，进一步明确责任主体和监管内容，解决管理机构过多、过散和责任不清的问题。

规定严厉的法律责任。在英国、美国、加拿大等国，食品安全的违法者不仅要承担对于受害者的赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除罚款外，主要还有没收和销毁违法产品，责令停产停业和吊销营业执照等，违法情节严重的，还可能被判处监禁。英国《1990年食品安全法》规定因销毁不合格食品而产生的费用皆由食品的所有者承担。

（三）建立和完善食品安全监管体系。

在食品监管的历程中，发达国家政府也曾面临在食品安全管理方面缺乏一致性和协调性的弊端，由于监管机制明确，政府部门强化了承担所有与食品安全性相关的监管责任，从而降低了法律法规重叠交叉，使监督变得更加有效。

一是制定完善的食品安全标准。制定食品安全标准并予以强制执行被认为是政府在食品安全监管中首要和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制；既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定。

二是建立检验检测体系。美英等国的有关法律都规定主管部门可任命分析员负责检验检测工作。要吸纳相关自然科学家参与食品检验检测工作，提高检测标准化国际化水平。

三是加强监督检查。这是食品安全监管的最主要和最经常的手段，目的在于确保有关法令、标准得到严格遵守。英国、美国、加拿大等国有关法律均授权监管机关可对食品的生产、加工和销售场所检查，检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法食品，监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动、禁止销售等强制措施。

（四）加强从农田到餐桌的全方位监管。

对食源性危害的控制，应包括从食品原料到消费的全部环节。为了做到这一点，英国在其《食品安全法令》中明确规定，食品生产企业必须建立和实施“危害与关键控制点技术（HACCP）”，并以法规形式制定了《地方官员应用HACCP进行管理的资格标准》。在政府、行业管理与企业责任管理的同时，须及时向公众公布食品安全的有关情况，提出有关建议，开展多种形式的教育活动。美英等国十分重视公众的知情权。英国《1999年食品标准法》就规定食品标准局对其观测所获得的任何信息，除依法不得公开的外，可向公众公布；同时，还可就有关食品安全和食品方面的消费者利益问题向公众提供建议。这种制度不仅有效保护了公众的生命健康，而且在客观也导致了违法者商誉下降，其产品难以销售，不啻是另一种形式的惩罚。美国将每年9月确定为全国食品安全教育月，以加强对食品服务人员的食品安全训练和公众正确处理食品的教育。逐步建立全国食品安全信息网络，向公众提供食品安全信息，从而提高公众的食品安全意识，减少食品安全事故的出现。

（五）加强对转基因食品等新食品、新技术的监督管理。

目前，世界大多数国家均已制定法规，实施对生物技术食品的信用安全管理，包括上市前的信用安全和营养学评价，以及基因食品标签的标示管理。追求经济效益不能以民族健康危机作为代价。

（六）建立食品召回制度。

在美国，食品召回制度分为三个等级：一级召回针对可能导致难以治疗的健康操作甚至致死的产品，二级召回针对可能对健康产生暂时的、可以治疗的影响的产品，三级召回针对不会产生健康威胁、但内容与标识不符的产品。

（七）加强社会经营公德教育。

形成道德支柱是建设现代市场体系的必备条件,也是规范市场经济秩序的治本之策。加强社会公德教育是促进市场经济健康发展的基石，从发达国家食品安全渐进的轨迹看，在加强法制，监督管理食品生产、销售的同时必须加强社会公德的教育。公德教育从娃娃抓起。对比分析发达国家与印度等欠发展国家食品安全的现状，饮食是一种文化，加强社会公德教育实是确保食品安全长治久安的一项战略任务。