农村市场监管思考

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《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发（20**）1号，以下简称“中央1号文件”）规定：“对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免于工商登记和收取有关税费。”这是鼓励农民自主创业、促进农民增收入的一个重要政策，工商行政管理机关应坚决予以落实。这项政策对基层工商部门依法实施对农村市场监管，与时俱进更新监管观念提出了新的更高的工作要求，农村工商所作为工商行政管理的第一线，一定要高度重视这项新出台的新政策，对照在实际工作中落实。

一、农村市场面临监管新课题

对农村流动性的小商小贩免办工商登记、免收税费属于一种行政豁免措施，从一方面来看，这项政策缓解了农业生产的压力，一定程度刺激了农业剩余劳动力参与小商业小服务业的积极性，从而间接增加了农民收入，减轻了农民负担；另一方面，从农村市场监督管理的现状来看，农村流动性的无照小商小贩合法地位的确立，又对农村工商所对农村市场的监督管理工作带来了一定的挑战。主要表现如下：对农村流动性的小商小贩免于工商登记和收取有关税费，既减轻了农村工商所监督管理难度，节省了行政管理成本，又现实上损害了农村市场其他市场经营主体（持照经营户）的利益，客观上形成对市场准入关把守和规费收取、依法管理的活动的压力。农村经济相对于城市经济而言，具有分散性、自发性、规模小等特点。农村相对落后的市场购买力和消费水平、简陋的经营条件、闭塞的交通通讯条件等是农村流动性的小商小贩产生的物质基础和客观原因，农村居民相对低下的文化水平、薄弱的法律法规意识是农村流动性的小商小贩无照经营产生的主观原因，而传统的生产小手工艺、经营惯例、风俗习惯是其存在的社会土壤。首先，农村没有大型的、规模化的综合市场，只有小型的农村市场和零星的集市贸易点，且分布极不平衡，市场的需求量小，可容纳的经营空间小，农村富余劳力资源丰富，从事小商小贩的人数年年递增，而商业资源的增长和劳动力对其的日益需求不成正比，过度的、不良性的竞争造成农村经营者的利润率偏低；大部分农村乡镇也没有什么规模化的企业和其他经济实体，农村居民的收入还是以农副业生产所获为主。“中央1号文件”下达之前农村流动性的小商小贩无照经营者就已客观存在，那时他们未经工商部门核准登记就从事某种经营活动，其间跨越了相关部门的行政审批和主体资格审核而直接进入市场参与竞争，规避了税费，游离在相关职能部门的监督管理之外，达到减少交易成本支出的目的，这便是农村流动性的小商小无照经营的利益驱动机制。其次，农村经济不发达，农民收入水平低，过重的税费负担和不正常的摊派使农村经营者难以为继，于是有的农村流动性的小商小贩经营者干脆从事无照经营。再次，现有法律法规的不完善，隐性市场障碍的存在，监督管理措施的相对落后，如农村基层工商所相对薄弱的人力、物力、财力等执法资源而造成执法力量的严重不足，也是造成农村市场农村流动性的小商小贩产无照经营现象的很重要的原因。在“中央1号文件”下达之前,农村工商所的相当一部分精力用在对农村无照流动小商小贩的管理上；对农村流动性的小商小贩免于工商登记和收取有关税费，一方面显然减轻了农村工商所监督管理难度，节省了行政管理成本，使之可以腾出更多的精力去处理其他方面的问题。但是另一方面，这类经营者的合法存在，挤占了已办登记办照正常缴纳税费的个体工商业主的市场份额，形成了经营成本双轨制，引起他们（有照经营户）市场竞争机制不公平之感,从而产生经营成本考虑而想方设法进行规避必要的法定义务，客观上形成对市场准入关把守和规费收取、依法管理的活动的压力。因为,在“中央1号文件”出台之前，农村流动性的无照小商小贩处于非法地位,工商部门对无照经营行为的取缔客观上形成此类经营群体处于地下状态，其他合法经营的有照经营户在行政执法权力的震摄不会趋向上述状态；但新政策对农村流动性的无照小商小贩合法地位的确认并免其税费，使相当都分原有照的小商小贩趋向解除市场准入登记,而更多的农村流动性小商小贩参与农村市场竞争,从而对其他存在的合法经营主体形成冲击，对原有的农村市场监管体系中的合法经营户、农村工商所、流动性的无照小商小贩组成的相对稳定的监管系统有一定的分解，形成合法持照户和流动性的无照小商小贩双方数量的消长变化，从而要求农村工商所的监管方式的破立,提出了新挑战，基层工商部门应认真重视这个课题，科学探索对策,既要不折不扣执行中央政策,又要使相应出现的消极因素减至最低，甚至以此为契机，更新监管观念，趋于建立另一种更科学合理的相应稳定的监管状态。

二、贯彻中央1号文件的思考

中央1号文件的这个规定，是鼓励农民自主创业、促进农民增加收入的一个重要政策，基层工商部门要认真了解文件的基本文件的基本内容、政策措施和总体要求，切实把把思想和行动统一到中央的决策和部署上来。

在辩证看待这个问题的基础上,要充分强调工作的预见性和计划性、针对性，采取切实有效的措施落实政策，笔者认为应注意以下几点:

（一）认真学习“中央1号文件”和相关法规、文件，对"合法经营的农村流动性小商小贩"进行准确定位定性。这是落实政策、解决问题的前提，因为只有吃透文件精神才能做到执行起来不偏不倚，公正公道，才能做到依法行政。《国家工商行政管理总局关于贯彻落实<中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见>的通知》（工商个字[20**]第44号）对"合法经营的农村流动的小商小贩"做了四点性质界定1、经营地域在乡村；2、无固定经营场所；3、不请帮工不带学徒；4、主要从事商业零售和修理服务等经营活动。有一个除外条款：除国家法律法规明令禁止的行业以及涉及人身健康，公共安全，环境资源保护等行业，都允许其经营。这是我们落实政策应牢牢把握的要点。

（二）对申请退出原有登记关的有照小商小贩必须严格把握，慎重处理。对于作为把守市场准入关的工商机关而言，审核登记发照工作是一项极其严肃的工作，具有严格的法律意义，其重要性不言自喻。而面对已办执照又符合上述条件的农村流动性小商小贩的退照申请将是农村工商在“中央1号文件”出台后所面临的第一个难题，对批准与否，实务操作程序如何，上级应尽快出台相关的执行文件，对国家工商总局的工商个字20**第44号文件中的除外条款“除国家法律法规明令禁止的行业以及涉及人身健康，公共安全，环境资源保护等行业，都允许其经营”应作出“符合条件和不符合条件”两大类明细行业类别，便于基层工商部门操作。

（三）不要把“免于登记”“免纳税费”错觉为免于管理。农村流动性小商小贩作为一类市场经营主体，自然应纳入农村市场监管范围，对其“免于登记”“免纳税费”的政策并不意味工商部门可以放手任其所为，对其经营过程当中动的一些破坏正常市场经营秩序的违章违法行为如短斤少两、制假售伪等要严加查处，不能因为不用办照和无费可收而不闻不问；对此类小商小贩，也应调查登记备案，注入经济户口档案，加强巡查管理，定期抽查。

（四）对其他已有执照的小本生意经营者本着稳定、充实、提高的原则予以安抚。做好这项工作可以从以下方面入手：

A、加大法规宣传力度，广泛培养按章缴纳税费是公民的法定义务意识，防范为了偷漏税费而钻政策空子的行为。同时发挥基层个体劳动者协会的作用，为广大会员热情服务，增强广个协会员的团体归属感，加大该团体的社会号召力和凝聚力，因为只有持照经营者才有资格加入该团体，协会明显有良好的引导和减压作用。

B、对不符合条件业主的侥幸规避行为应采取有效措施严防治，堵塞漏洞，对开始符合条件后来随着重经营规模扩大而突破了上述条件的业主要及时引导其办照，同时加强对他们的扶持。

总之，在落实“中央1号文件”精神中，应以“三个代表”重要思想为指导，实是求是地分析、调研、实践，以求寻找到最大程度落实促进农民增收和依法行政之间的最佳结合点，同时以此为契机，打造出服务型、智能型、法治型的基层工商部门。