网吧市场监管思考

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无照网吧（俗称“黑网吧”）泛滥严重扰乱了市场经济秩序，损害了广大青少年的身心健康和成长，一直以来都是社会关注的热点、难点问题。近年来，政府及其相关部门花费很大的人力、物力和财力进行整治，为何屡禁不止？究其原因主要有：

一、市场的需求是其存在的基础

每项经营活动能得以生存，都是因为有消费者的需求，“黑网吧”也不例外。随着社会的发展进步，互联网信息的高速传送为世界经济全球化提供了动力，拉近了世界的距离，丰富了人们的生活，也大大方便了人们之间的交流和信息的获取。近年来，随着我国经济的高速发展，用工需求的不断扩大，农民进城务工现象比比皆是，这些农民工的收入相对较低，下班之余他们往往只能找一些花费相对较低的娱乐项目，借以消磨时间和找到精神的慰藉。这其实从某个方面讲对社会的稳定也发挥了一定的作用。网吧正是在这种情形下诞生的，正是因为市场的需求才有其发展的空间，才有其存在的基础。网吧管理工作是政府履行市场监管和社会管理职能的重要方面，不可否认它也给社会带来了一些弊端，这也正是其对政府管理社会职能的改变提出的新挑战。

二、利润的驱使是其发展的动力

对于我区来说，几十万的外来人口集中在城乡结合部——城中村里。这对网吧经营者来说是最广大的消费者，在合法网吧未能覆盖到的地方，“黑网吧”肯定迅速崛起占领市场。据我们了解，一间网吧一般4～5个月就能收回所投入的成本，在这样的高利润下就使其大量发展成为可能，也是其迅速发展的动力。

三、就业和生存的需要也是其存在的原因

近年来，我们加大了对“黑网吧”的查处力度，查处取缔过程中也遇到了不少阻力，其中广大经营者反映最强烈的问题是为何要进行总量控制？符合法定条件的为何不予审批？我们曾经查处过一家农民在自家房子底层开设的“黑网吧”，查扣设备时其抵触情绪很大，其理由是，近年来，国家把其耕作的土地征用了，其年纪大了进城务工又没人要，加上自己又没什么特长，短时间内也无法找到合适的工作，而其儿子又刚考上大学，没有稳定的经济来源如何能维持一个家庭的日常开销？而投资5～6万元开间20台左右电脑的网吧，不需要有很强的经营能力就能获得稳定的收入养家糊口，他们也想合法经营，但是为什么政府相关部门不给核发证照？

四、现行监管体制的弊端是其屡禁不止的根本原因

（一）目前国家对网吧设立实行总量控制，而所控制的数量与市场的实际需求相差太远。如我区目前包括省里特批的5家连锁经营的网吧共有33家，而据我们不完全统计，我区现有无照“黑网吧”不少于300家（三分之一已被我们取缔），而且家家生意红火、门庭若市。这证明目前所控制的数量远远不能满足市场的实际需求，现行法规规定由省、自治区、直辖市文化行政部门制定本辖区的网吧总量和布局规划，但是，经济社会发展水平是在不断发展变化的，作为省一级文化行政部门不可能对全省各地网吧市场形势、市场需求、经济社会发展水平的变动都能了如指掌、及时掌握，所控制的数量也就出现了与实际需求不相符合的情形，因此就使得“黑网吧”的泛滥成为必然。

（二）在监管上，对无证、照的网吧法规规定由工商部门或工商部门会同公安部门进行查处，实际工作中只有工商部门在唱独角戏。而文化部门一方面对总量进行控制，另一方面，对无证、照网吧宣称他们不管，他们只管有证、照的网吧。这显然是权、责不相对称，也与《行政许可法》第八十一条规定“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；”和国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》第十七条规定“许可审批部门查处本办法规定的未依法取得前置许可证而开展经营活动的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”的规定相违背。

（三）对于“黑网吧”的处罚上法律责任太轻，不足于起到惩处违法行为的目的。根据《互联网上网服务经营场所管理条例》第二十七条的规定“违反本条例的规定，擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，……由工商行政管理部门没收违法所得及其从事违法经营活动的专用工具、设备；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款。”由于这些“黑网吧”普遍未做账，对其进行查处时往往查不到经营记录，一般只能处以没收专用工具、设备和5万元以下的罚款，这和目前“黑网吧”的利润相比显然微不足道，不足于起到震慑违法份子的效果。

因此我们认为，对网吧市场的管理应改变现有的监管模式，否则“黑网吧”泛滥的现象就不可能得到解决，“黑网吧”对广大青少年成长的损害也将得不到有效的制止。原因有：

一、只堵不疏，禁而不止

事实证明，这几年来在各级政府的领导下，各部门联合整治网吧市场，花费了大量的人力、物力和财力，但是收效甚微，“黑网吧”泛滥现象非但没有得到制止，反而有不断发展壮大的趋势。

二、非法经营活动越来越隐蔽，给查处工作带来一定困难

一是“黑网吧”出现了由城市向城乡结合部及乡镇农村蔓延的趋势，给日常监管和查处取缔带来了更多的困难。

二是经营场所隐蔽，一些经营者利用农村自有庭院和在宿舍楼里经营“黑网吧”，若未事先踩点，一般发现不了。有的甚至在门口安装摄像监控探头，营业时大门紧锁，有熟悉人员带领才能进入，执法人员无法发现，即使发现也无法进入。有一次我们在执法行动中，虽经群众举报，但是执法人员到现场后，怎么也找不到该门牌号的经营场所，后来穿过旁边一条小巷，绕到后门才终于找到该“黑网吧”经营场所，但是由于经营者在门口安装了摄像监控探头，见是执法人员拒不开门，执法人员也只能无功而返。

三是经营者顶风违法，甚至采取策略，躲避执法部门的查处。近来，我们在执法中发现，每一次执法人员一出动，非法经营者都能闻风而动，马上关门。起初我们怀疑内部有人通风报讯，但是在采取进一步的保密措施后，仍然关门。后经了解得知，目前不少非法经营者联合起来，几家雇请专人在路口把风，一发现执法车辆进入马上关门，以至于我们多次执法行动都无功而返。

三、非法干预阻挠执法行动，使执法效果大打折扣

今年我们在查处“黑网吧”行动中，经常出现经营者搬出老弱妇孺人员，甚至是黑道势力来阻挠执法人员的执法行动，（今年有3次在现场查处时，当事人分别找来了20多个社会混混，即所谓“福清帮”“黑龙江帮”来阻挠执法行动），为非法经营者找人说情赢得时间，从而软硬兼施，使得原本应该查扣所有非法经营设备的案件，最后执法人员只能让步仅扣押部分设备，否则双方僵持在现场，查处工作根本无法进行，这使得“黑网吧”查处工作大打折扣。据不完全统计，被处罚后继续从事“黑网吧”经营的达98%。去年6月份，我局在查处一家“黑网吧”时，经营者竟然气势汹汹地对执法人员说：“两个月前不是刚被你们没收了一批设备又罚了1万多元，凭什么今天又来查我？”说完纠集了二、三十个社会闲散人员前来阻挠执法，强行抢走了部分用于非法经营活动的电脑设备。

综上原因，我们建议：

一、进一步转变观念，严格按市场规律办事

“网吧”这种随着社会、经济高速发展过程中涌现出来的新生事物，若是对社会有害无益则应坚决予以禁止，而若是对社会有益也有害，则应积极予以引导趋利避害，使其为社会服务。新生事物的产生与存在，都是因为有市场需求才能生存，在对待新生事物的问题上，从国家的角度来说，应该是及时地制定和修改法律、法规予以规范，而作为行业主管部门，则应该积极地应对，在国家未制定或修改法律、法规之前，采取必要的措施予以规范，以维护良好的市场经济秩序，而不是一味地予以取缔或消极地对待而放任自流。市场经济的发展就是要求市场主体的进入与退出，应当由市场自由调节，而达到优胜劣汰，也就是所谓的市场对社会资源的配置起基础性作用，而不是由政府部门消极地以控制发展数量或控制发展指标来调节市场，政府违背市场经济规律而过多地干预市场，必然导致市场秩序的紊乱，造成市场调节机制的失灵。可否探索先实行规模化经营或者连锁经营的模式，然后逐步取消总量控制的做法。

二、加强监管，规范经营行为

对于已核发证照的网吧，可采取安装现场监控摄像镜头进行实时监控和由电信部门限时经营的做法加强监管，一经发现违法经营行为则予以严厉查处，直至吊销相关证、照，同时在一定范围内予以通报，并可规定在一定时间内该经营者不得再涉足本行业。

三、加大力度惩处“黑网吧”

建议尽快修改法律、法规，加大对“黑网吧”经营者的惩处力度，在法律、法规修改之前能否由相关部门出台法律解释，对屡教不改和情节严重的，追究经营者的刑事责任，比如，规定情节严重的构成非法经营罪，追究相关人员的刑事责任。同时，也应明确规定对国家公务人员及其家属，参与“黑网吧”经营的，将予以追究国家公务人员的行政责任，直至追究其刑事责任。