工商行政指导规程思考

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当前，行政指导这一新的执法方式，正在工商行政管理部门广泛推开，并越来越多地被广大工商干部和管理相对人所认可和接受。可以预言，随着工作的不断深入，行政指导将成为工商部门转变管理方式和助推区域经济发展的强劲动力。但从总体上看，行政指导毕竟还属于一种行政行为，目前工商行政管理人员无论从思想认识还是行为方式上，与行政指导的要求都还存在着一定的差距，在当前行政指导刚刚推开的情况下，受惯性思维的影响，极易出现以“行政指导”的名义走过去“我说你做”的老路，导致在工作中出现偏差，削弱行政指导的效能。为此，有必要在行政指导中强化规程建设，通过完善一系列的规则和程序，确保行政指导始终沿着正确的轨道健康发展。本文拟结合分局推行行政指导的初步探索，就如何构建工商行政指导规程谈一点粗浅认识。

一、构建工商行政指导工作规程的意义

一般理解，工商行政指导，即工商行政管理机关在其职能、职责或管辖事物范围内，为实现一定的行政目的，有效地支持、协助行政相对人维权兴业、发展进步，在行政相对人同意或认可的前提下，以非强制性的方式，引导其作出或不作出某种行为的行政活动。行政指导是依法行政的重要组成部分，实现了工商行政管理机关履行公共服务职能的重要变革，开辟了现代工商行政管理工作的新途径，体现了构建和谐社会的内在要求。

与传统刚性的行政执法管理方式比较而言，行政指导显然更具人性化特点，更适合当前区域经济发展和构建和谐社会的需要。但从根本上看，工商行政指导依然是一种行政行为，工商行政管理人员在组织开展工作中，会自觉不自觉地将自己的主观意志掺杂进来，在行政指导中忽略对指导对象的尊重，将“指导”变成“执罚”。也就是说，行政指导本身具有“双刃剑”的性质，它在作为行政机关一种柔性执法方式的同时，也容易出现违背自愿原则，把指导者的想法强加于市场主体，出现问题又难以区分责任的问题，因此，必须有一个规程来约束和规制具体的行政指导行为。另外，推进工商行政指导是有政策法规依据的。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第一项明确提出：“改革行政管理方式要充分发挥行政规则、行政指导、行政合同等方式的作用”。这说明工商行政指导必须在依法行政的框架内推进，必须在一定的行为边界和限制条件下实施，因而构建行政指导工作规则就显得十分必要。行政指导对于大广大工商干部而言，毕竟是一个新的课题，对既定的指导项目应该指导什么，怎样指导，指导的程序和要求有哪些，都还比较陌生，必须按照法律法规的要求，确定行政指导的内容、步骤和监督措施，使行政指导的每一项内容、每一个步骤都非常明确，在行政指导中严格按照程序进行操作，既有效地预防指导“跑偏”，又使行政指导具有很强的操作性。同时，从目前工商队伍的自身素质看，由于长时期从事执收执罚，形成了一定的思维定势，容易在理解上和行为方式上简单地将行政指导与行政执法对立起来，不能在行政监管过程中坚持具体问题具体分析，什么问题都往行政指导上套，削弱行政指导的整体效能。因此，必须立足当前，放眼长远，制定与法制工商、规则工商相适应的行政指导工作规程，使行政指导规范化、程序化。

二、关于构建工商行政指导工作规程的相关要素

第一，关于构建工商行政指导工作规程的概念要素。工商行政指导工作规程，即工商行政管理部门在法律法规的框架下，在工商职能、职责的范围内，在行政民主化、服务公共化的理念指导下，对具体项目如何实施行政指导制定的工作规章和工作流程。它是保证行政指导工作顺利进行，实现行政指导目标，减少行政成本，实现预期效果的重要保证。对避免行政指导的泛化与滥用，防止错误的行政指导与越权执法具有重要作用。

第二，关于构建工商行政指导工作规程的基础要素。从组织行为学的角度讲，构建工商行政指导工作规程本身是一个系统工程，它不能脱离基础而指导孤立存在，我们理解，工商行政指导规程的基础要素应该包括理念规范、道德规范和行为规范。

（一）工商行政指导理念规范。近年来，关于管理与服务关系的讨论一直没有停止过，各种观点争论不休，这当中或多或少地都涉及到行政指导问题，并且工商管理实践也有一些大胆尝试和探索，但在实际工作中，监管执法层面上还是以行政处罚、行政强制、执收执罚为主要任务。行政指导并没有正式列上工作日程。形成这种局面的直接原因是自收自支的财务体系。由于财务收支靠部门执收执罚保障，基层工商行政管理形成了“平时讲管理，年终看收费；平时讲服务，年末看罚款”的思维模式。长期的执收执罚活动，养成了管理人员居高临下的特权习惯，助长了依法强制的行为定势。而从当前行政管理的总趋势看，在行政活动的方式、方法、手段日趋多元化、多样化发展的大背景下，特别是法制日趋健全的大环境下，行政指导这种促进社会和谐、科学发展的柔性管理模式会运用的越来越多，甚至成为占主导地位的行政方式。面对新的执法环境，我们根据工商行政指导工作的特点，制定了沈河分局行政指导理念规范：即“上层次，抓指导，转变观念；重系统，不支离，完善总体；要长远，不断线，科学发展；要民主，不武断，构建和谐。”引导广大工商干部从思想、观念上适应形势发展的要求，更新执业理念，充分认识到行政指导在经济社会发展中的重要作用，并将其作为工商行政管理机关今后管理经济和社会事务的基本职能。

（二）工商行政指导的道德规范。工商行政管理道德是指工商行政管理机关及其执业人员在行政执法、市场监管、公共服务中应共同具备和遵守的道德内容、道德标准、道德思维、道德模式和行为规范。由于行政主体在公共管理活动中具有多重角色，特别是在涉及到公、私关系，权利与义务关系时，往往会遇到行政道德的价值原则和价值取向问题。行政指导也是一样，它一方面能通过柔性指导密切行政主体与相对人之间的关系，另一方面，也往往会成为以权谋私、自愿交易的腐败因子，在客观上为公权私用、谋取私利提供可能与机会。因而，制定完善的行政指导道德规范，能潜移默化地影响工商管理执业人员的行为方式和价值取向，有效地抑制行政指导工作中出现的公权私用、以权谋私的腐败现象。根据以上分析，我们拟定了沈河分局行政指导道德规范，即“讲道德，知荣辱，树新风，见实效，促和谐；要诚信，不欺瞒，以诚相待；要自律，不奢贪，以德维廉；要公正，不徇私，维护公平；要坚持，不中断，有始有终。”

（三）工商行政指导的行为规范。工商行政指导作为一种组织行为，一种行政职能，制定行为规范应该是它的基本要求。一是行政指导不同于行政处罚和办案实践。由于它没有统一的标准，没有一致的量化尺度，统一考量的难度比较大；行政指导的相对人业态不同，比较复杂。所以，实施行政指导必须区别对待，对症下药，不能一刀切，简单化。二是必须以相对人自愿为前提。实施行政指导前，必须得到相对人同意或协助，也就是自愿接受指导的承诺。这就要求行政指导主体要摆正自己的位置，摒弃以往那种居高临下，以行政强制为主的行为习惯，代之以平等、协商、协调、商议、建议、劝告、鼓励等柔性行政指导方式，充分体现工商行政指导的亲和力和服务性。三是工商行政指导必须依法推进。行政指导虽然没有统一的量化标准，在操作进程中具有一定的弹性，在方式方法运用上有一定的灵活性，但决不意味着可以滥施指导，必须依法有据，柔性干预。四是行政指导的文档应规范。行政指导的实施，对社会、市场、企业、民众都会产生一定的影响，因此工商机关对行政指导的操作要规范，要对行政指导的步骤及结果跟踪记录。做到有据可查，便于信息反馈，总结经验，评估指导。综合以上几个因素，行政指导的行为规范就是：“要自愿，不勉强；要依法，不越权；要疏导，不强制；要具体，不空泛，要认真，不敷衍；要调查，不主观；要耐心，不厌烦；要实效，不空谈；要依法，不随便。”

三、关于构建工商行政指导工作规程的实践内容

为使行政指导工作更具操作性，我们在理顺工商行政指导相关要素的同时，注重了实践内容的探索。

（一）结合实际制定指导规程。按照市局《关于推行行政指导工作实施意见》，依据工商职能，结合驻区经济发展实际，编写了《工商行政管理行政指导规程》（简称《指导规程》）。

《指导规程》共分四个部分，即行政指导规范性文件、行政指导法规依据、行政指导项目和行政指导工作相关文书。为便于全体工商干部在行政指导中参考、借鉴，我们选编了与行政指导有关的8个规范性文件和48部法规的相关条款作为执法依据。同时将行政指导的工作流程和行政指导项目以及责任人和责任单位，以附录的形式编辑了“行政指导工作图示”，确保分局行政指导工作进入事事有人管，工作有人抓的良性运行状态。

（二）实事求是确定具体项目。在制定《指导规程》过程中，我们紧紧抓住项目这个推行行政指导的关键，重点围绕行政指导项目的选定、行政指导内容的商定和行政指导程序的确定等几个方面进行了积极探索，使制定规程的过程变成分局行政指导抓落实、上台阶的过程。具体工作中，主要抓了四个环节。一是提高认识立项目。针对部分执法人员对行政指导知之不多等问题，我们请来市局法制处领导给包括局长在内的全体工商干部讲课辅导，使大家对什么是项目、怎样选择确定项目和怎样围绕项目开展行政指导有了比较全面地了解和掌握，提高全体干部对开展行政指导的认识。二是结合实际选项目。为了使项目指导更具针对性，按照政府所想、企业（个体户）所需、群众所求、法律所缺、社会所需的原则，结合驻区实际进行了认真的调查研究，分局班子专门开会确定指导项目，确定在辖区十个领域内选择指导项目，受到驻区欢迎。三是针对特点落项目。在确定了具体领域之后，我们根据分局机关和各工商所的不同特点，把分局确定指导的领域分解、确定为有具体对象和内容的30个具体指导项目。为确保项目落到实处，又按照项目特点和项目与各职能部门之间的关系，将30个项目分解为“推进项目、责任项目和执行项目”三个类别开展行政指导。四是群策群力抓项目。围绕项目落实，不仅各主抓部门明确了责任，而且分局从领导班子到各部门都明确了工作责任，制定了跟踪考核办法，通过局领导亲自听汇报、调度会、实地检查等多种方式，及时了解和掌握行政指导工作的进展情况。同时，将考核结果作为全年工作评价和评先、评优的重要依据，形成全局上下抓项目的良好局面。

（三）围绕关键抓实项目内容。为防止行政指导走过场，我们结合分局干部队伍状况和指导项目的不同情况，提出了确定指导项目内容“四必须、四突出”的要求。即指导内容必须紧贴指导对象实际，突出指导内容的针对性；必须在工商行政管理的职责范围，突出指导主体的职能性；必须对指导相对人有促进作用，突出指导项目的实效性，必须与指导相对人共同商定指导内容，突出指导过程的互动性。在行政指导中不提高指标，不说过头话，不搞华而不实的花架子，在实际工作中收到了很好效果。分局在审查各单位确立的项目时，坚持没有具体内容的不批，内容没有针对性的不批，指导内容没有操作性的不批。为保证行政指导项目内容的具体实施起到了积极作用。

（四）规范程序确保指导过程可行。我们在制定工作规程时还特别注意行政指导的程序和实施步骤的可行性。因为工商行政指导作为一种正式的行政活动，在操作层面上，自然应该遵循一定的程序。程序是实体的保障。工商行政指导程序是实现行政目标和指导效果的保障，不可忽视。为此，我们一方面，依据行政指导的实际情况确定了分局推行行政指导的基本程序，即：①公布行政指导信息；②业态调整,了解企业状况；③接纳申请,确认自愿；④分析论证,查找依据,制定方案；⑤互动交流,与相对人交换意见；⑥个案指导,帮助操作；⑦全程监督,及时纠偏，⑧信息反馈,总结经验,文书归档。另一方面，在确定具体项目的指导步骤时，坚持针对不同情况，区别对待，不搞一刀切。大南工商所在指导辖区慈恩寺周边宗教用品市场经营活动时，则着重从抓住薄弱环节进行指导、抓住准入环节进行指导、抓住自律环节进行指导、抓住监管环节进行指导等五个方面，一环套一环层层推进，在实际工作中收到了很好效果。清明节期间，慈恩寺周边的宗教用品市场经营活动秩序井然，没发生一起投诉电话，为促进民族文化健康发展起到了积极作用。