县工商内设机构创新交流

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县级局处于执行层，工作性质决定其内设机构没有必要同上级部门一一对应，必须敢于创新，克服对现有机制的“路径依赖”，整合有限的人力资源，对职能相近的科室予以合并，真正以“一根针”应对“千条线”，打造“大执法、大监管”格局，才能确立工商执法权威和影响力。

县级工商局（包括市区分局）在工商行政管理机构序列中，是重要的一线职能部门，是国家相关法律法规和上级部门政策的重要承担者和执行者，在工商行政管理系统的许多职能中，有很大一部分要依靠县级工商局来完成。同时，县级工商局容纳着全系统的大部分干部职工，科学、合理、有效地发挥县级工商局的效能，就能够充分地履行工商行政管理职能作用。因此，如何科学设置县级工商局内部机构，应是当前工商行政管理部门急需研究的重点课题。本文通过对山东省临沂市部分县级工商局执法状况的调查，对改革和创新县级局的内设机构和执法体制作粗浅探讨。

一、当前工商系统行政体制现状及特点

就山东省工商系统来讲，自年实行垂直管理体制后，在20年前后经过大规模的机构改革，在省局——市局——县级局基本上设置了上下统一、职责对口的内设机构。在县级局，按照省、市局的设置，基本上都设立了公平交易局（由原经检所组成）、企业注册局（由原企业科、个体科合并而成），二者均为副科级单位，同时还有办公室、人事政工科、财务装备科、市场合同科、消费者权益保护科、商标广告管理科、法制科、监察室8个内设科室，在乡镇，设立一定数量的派出机构——工商所。每个科室、所定编少则2人，多则10人，以上科室、所在各自职责范围内各司其职，行使职权，形成比较完善的内勤、监管和执法网络。

在县级局设立以上机构，和市局机构相对应，各机构职责比较明确，能够迅速落实和贯彻上级的精神，对职责范围内的事务，不等不靠，及时采取措施，作出有效的反应。对市级局相应的机构来说，能够迅速将上级有关要求和规定传达给县级局相关机构，权责相对，“人”、“事”明确，便于发挥效力；对县级局领导班子来说，能够对全局的人力资源进行统筹安排，发挥个人所长，合理配置，取得最佳组合。应该说，经过实践，临沂市工商系统县级局内部机构的设置，在充分发挥工商职能、加强队伍建设、提高行政效率、树立工商执法权威等方面起到了积极作用。

二、现行体制及执法状况存在的问题

经过调查发现，在现行体制下，县级局在主要机构上同省、市局基本保持了一致，但从管理结构上说，同省、市局的工作性质有所不同，县级局处于执行层，偏重于微观管理，有大量的具体工作需要落实，有时需要集中人力、物力甚至全局的力量实施行动。这不可避免地需要一些科室、工商所协调配合，便于形成合力。鉴于目前工商部门的财务体制“自收自支、以收定支”现状，县级局都把保证本局的经费收入作为压倒一切的首要任务，由此出现了一些矛盾，已经影响了工商职能的发挥，具体表现在：

一是自划“山头”，各自为战。由于收支压力逐年增大，目前，各县级局都给执法科室、工商所下达了一定的工作指标，特别是收费和罚款指标更加细化，并定期进行量化考核，与科室、基层所负责人的晋级、奖惩相挂钩。与之相对应，科室、基层所负责人又将指标分解到本部门的个人，经过分解，收费、罚款成了每个基层人员的首要任务。为了保证自己的收费来源，各部门尤其是工商所将辖区变成了自己的领地，其他部门不得染指。例如，一些工商所对县级局的消保科、商广科等科室到自己辖区内进行检查就百般阻挠、对经营户予以袒护；消保科负责查处流通领域商品质量案件，则不允许公平交易局、市场合同科等其他科室介入；由于利益驱动，有的科室即使接手本应由其他科室处理的案件也不移交，有的完成工作指标后，即使发现违法行为也不查处或放到下一年度再处理，美其名曰“涵养费源”。长此以往，既形不成执法合力，树不起执法权威，又放纵了违法行为。各单位只能办一些小案、普通案件，对一些大案、要案，要么由于利益分配不均，要么不愿联合办案，往往不了了之。今后工商收费改革势在必行，强力执法将成为工商部门的“重头戏”。以目前“单兵作战、分头出击”的执法机制，将很难承担起监管重任。

二是执法“撞车”，互争费源和案源。在执法办案中，由于一些机关科室和基层所的管辖权限、职能没有划分好，工作起来很难和谐。有些本应归局机关科室查办的案件，基层所也插手办理，存在争功、抢案源现象。更有甚者，有的单位为了私利，故意趟浑水、瞎搀和。例如，某县工商局消保科在成品油质量抽样检查中，发现一加油站的成品油属劣质油，随即对该加油站立案查处，拟依法对其处以3万元罚款。但当地工商所得知此事立即插手，自行制作了询问笔录，上报县局法制科备案，并擅自决定对当事人处以5000元罚款。当事人当然缴纳了小额罚款，导致消保科执法人员非常尴尬。还有一种“撞车”现象发生在所与所、科与科之间。如某工商所查获一起违法收购棉花案件。在询问中，该棉贩承认是为另一个乡镇的一家棉花加工厂收购的。经查，这个加工厂长期无照经营，属非法加工。没想到正当该所上报县工商局准备联合查处时，当地工商所却抢先对当事人进行了小额处罚，致使查处被迫终止，让违法者钻了空子。某县商广科和消保科联合查办了5起“轻骑”商标案件，该类案件本属商广科职责范围，但举报人举报到消保科，消保科要查办，最后在局长出面协调下，由两个科联合办案，罚款各一半，这样才缓解了办案争执。

在执照办理和管理中，也出现“撞车”现象。目前，县级局已将个体工商户执照办理权限下放到工商所，一些工商所在办理执照时，利用个体工商户不太了解的心理，如果邻边的工商所连办照和管理费共收取300元，他们就宣传“到我们所办理只要200元”，互相竞争，因小失大，影响了全局的收入，造成了费源流失。例如，某乡镇是特种农产品生产基地，每年秋季都有许多人从事收购生意，该乡镇工商所每年在此季节加强检查，能够办理临时执照500余份，加上收取300至400元的管理费，成效很大。而今年，邻边一些工商所纷纷以200元甚至150元的收费标准吸引经营户办照，致使该工商所今年办照不到100户，收费额只有去年的20％。

三是管理难以到位，执法力量分散。县级局由于处于基层，除应付日常工作外，常遇到突发性事件和集中性活动，就需要集合几个科室、工商所的力量。然而由于现有机构分工过细，“铁路警察各管一段”，政出多门，造成全局人员总数不少，执法、监管力量却十分薄弱。一个执法机构仅3到5人，由于工作压力，宁愿办一些花费小、耗时少的小案子，对于涉及不正当竞争、商业贿赂、垄断、传销的案件，耗时费力，技术含量高，风险大，执法人员多不愿或没有力量和能力去查。同时，人员分散造成工作效能不高。如在企业注册局，在每年年检期间和企业档案扫描录入期间，工作非常繁忙，工作量也很大；公平交易局、消保科等执法岗位，在集中打假、“黄金周”等特殊日子里，也感到人手紧张；对办公室、人事科来说，大型会议组织、接待、人事档案整理和调资时期，也是最忙最累的时候，有时需要加班加点，有的科室在工作较多或集中的时候，往往采用从基层工商所和其他科室抽调人员帮忙的方式，这样既容易打乱其他单位的工作部署，又由于借调人员对业务不熟、造成忙中出乱的现象，更有一些人存在“不是自己本职工作、应付了事”的心理。而在其他的时间里，一些科室无所事事，无事生非，又造成人力资源浪费。同时，科室、工商所多级执法、多头执法，职能交叉重叠，“有了好处争着管、没有利益往外推”的竞争和扯皮现象时有发生。例如，某企业因为销售劣质商品被县局消保科查处，随后又因为涉嫌商标侵权被商广科立案调查，企业负责人大惑不解地问：“都是工商局的人，为什么不一次性给我们指出来？”还有一些企业经常既接待工商所的监管，又应付企业注册局的执照检查，还要准备公平交易局、商广科、市场合同科等单位对经营行为、商标广告、合同等方面的专项检查，以致一些企业发出了“到底有几个工商局”的疑问！

三、对县级局现有内部机构和执法体制的创新设计

工商部门的体制改革，是一个逐步深入的过程，目前省以下垂直管理体制虽然已经初步确立，但也不是一劳永逸，不可更改的，应当在磨合的过程中及时改革体制中与实际不相适应的部分，使之发挥出最佳效能。

县级局内部机构设置存在的弊端，省、市、县局也试图进行改变，如近年来，大力推行“小局大所”改革，力图重心下移，加强基层监管、执法力量，但成效不甚明显。综上调查，本着“形成合力、发挥威力、优化配置、精干高效”的原则，对县级局的机构设置和执法体制创新提出以下设计。

一是对现有科室进行有效整合。根据实际，按照工商部门现有的内部管理、登记监管和行政执法三大职能，大胆打破现有科室之间界限，凝聚力量，科学设立内部机构。将负责内部服务和保障的科室，如办公室、人事科、财务科、监察室合并为“综合办公室”;将公平交易局、消保科、商广科、市场合同科、法制科合并为“行政执法局”;商广科的广告审核、市场合同科的市场证照办理审核、合同抵押等部分职能合并到企业注册局，改为“登记监管局”。同时，为强化责任，在各机构内部设立相应的工作岗位，明确专人负责，如“综合办公室”的人事岗位、财务岗位、文秘岗位等;“行政执法局”设立各执法中队。这样既分工又合作，便于人力资源的高效利用。

三大机构的形成，有利于消除现有科室之间的隔阂和内耗，集中力量，由分散的“巴掌”集中成“拳头”，解决执法面广，力量分散导致的执法深度和专业程度不够等问题。便于查处不正当竞争、垄断、商业贿赂等需要集中精干力量的各类重大案件，容易产生执法威力，形成震慑力，树立工商执法权威。同时提高了执法机构规格，有利于专业执法队伍的组织、指挥和管理，有利于执法机构与内设机构之间，系统纵向之间的组织、指挥和协调。

二是合理设置工商所。目前工商所的设置基本上还是“一镇（乡）一所”，每所多则10人，少则3到5人，执法资源没法整合，不利于工作开展和管理到位。为加大基层监管力度，就是要按经济区域设置为原则，达到“小局大所”、“精局强所”，可以综合考虑基层执法环境、现有硬件设施、个体工商户和各类企业的拥有量、经济总量及发展潜力等因素，科学调整工商所布局，对工商所的数量、名称、辖区范围等进行全面调整和合理配置，整合现有人力、资产、财力资源，统一规范工商所内部机构设置，增加基层执法人员，提高管理服务效能。如江苏省工商系统在机构改革之初，就大力合并工商所，在较大乡镇设立工商分局，管辖周边2到3个乡镇，均以自己名义独立办案，分局局长负责把关案件程序和质量，不须县级局法制科审核，减少了中间环节，提高了办案效率。

三是整合资源，促进管理和执法机制创新。当前，工商部门监管主体规模越来越大，执法难点、焦点、热点、重点问题增多。要集中人力研究和探索新的执法手段，克服执法难点，提高监管手段的技术含量，将新的科技成果、信息技术等先进技术充实到现有监管手段中。必须集中执法人才，建立强力精干的执法队伍。新机构的设置，能够打破目前各自执法的体制，建立统一的执法指挥系统，统一归口指导，打破自上而下分业务科室指导、分案件类型指挥的传统。江苏省工商局在县级局推行以县局经检大队（相当于公平交易局）为指导、各乡镇分局统一执法的工作模式，根据一个时期执法重点和群众关注的热点问题，“围绕一个热点问题，开展一次集中执法，查办一批案件，规范一个行业”，集中全局执法力量，全局一盘棋，统一行动和处罚标准，声势强，力度大，有利于查处大案、要案，也减少了人情案、关系案、徇私舞弊现象的发生。

四、结论

体制变迁和创新的标准，在于始终把握住组织的根本利益与核心目标，对体制的改革抱着“一劳永逸”的思想是不可取的。我国的经济体制正逐步转型，作为主要的监管者，工商部门的监管方式、监管体制和机制也需要随之调整，工商部门应当克服对当前体制的“路径依赖”，高度重视对转型理论的研究，形成系统性的“转型”理论，对转型必要性、紧迫性、转型的方向、时机等问题开展全方位的深入研究，使监管体制更好地适应形势的需要。