产品质量监管与工商行政执法

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在当前产品质量和食品安全不容乐观的形势下，准确把握《产品质量法》，有利于工商机关理清产品质量监管中各相关部门的职能作用，以便明确自身职能、理顺内部结构、提高监管效率，更好地发挥其在产品质量监管方面的职能。

一、工商机关在产品质量监管中的职能和定位

（一）国务院调整质量监督职能，工商机关成为流通领域商品质量监督管理的行政执法主体。

20**年，国家工商局调整为国家工商总局，升格为正部级。国务院在批准国家工商总局的“三定”方案中，对质量监督职能重新作了调整，将原来由国家技术监督局承担的流通领域商品质量的监管划归工商，工商机关成为流通领域商品质量监督管理的行政执法主体。所谓流通领域，是指商品运输、分类、包装、储存、保管、销售等；所谓商品，是指进入流通领域的产品。从此，工商机关有权对流通领域的商品行使《产品质量法》中的质量监督的职权，以保证商品质量能满足消费者和用户的愿望和具备符合规定用途的特性和特征。

（二）《产品质量法》赋予工商机关流通领域商品质量监管的各项权力。

1、工商机关有权依照《产品质量法》第15、17、24条对流通领域商品质量进行监督抽查。第15条是关于国家对产品质量实行监督抽查制度的规定，第17条是关于监督抽查的产品不合格和有严重质量问题时应如何处理的规定，第24条是定期产品质量状况公告的规定。

2、《产品质量法》第18条明确赋予了工商机关采取有关调查取证和必要的行政强制措施的权力。按照一切行政机关必须依法行政的要求，工商行政管理部门在行使调查取证和采取行政强制措施的权力时，必须遵守本条规定的条件。这些条件包括：一是已经取得违法嫌疑的证据，或者接到对产品质量违法行为的举报（包括电话、书面等形式接到的举报）；二是调查取证的对象只能是与违反本法规定的销售活动有关人和物，采取行政强制措施的对象只能是有严重质量问题的产品及相关物品；三是采取调查取证和行政强制措施的主体必须是县级以上县级以上工商行政管理部门。按照本条规定，县级以上工商行政管理部门在对涉嫌违反《产品质量法》的销售活动进行查处时，可以行使的调查取证权包括：(1)现场检查。县级以上工商行政管理部门有权直接进入当事人涉嫌违反《产品质量法》的销售活动的场所进行现场检查。(2)向有关人员调查、了解有关情况。县级以上工商行政管理部门在检查过程中，有权向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解涉嫌违反《产品质量法》销售活动有关的情况。调查了解情况一般应在检查现场进行，必要时，有关行政执法机关也可以要求有关人员到行政执法机关接受调查，但不得限制被调查人员的人身自由。(**)查阅、复制有关资料。县级以上工商行政管理部门在调查时，可以查阅、复制当事人有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料。查阅、复制的资料如不属于违法行为证据，并涉及当事人商业秘密的，应当依法为当事人保密。按照本条第一款规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌违反《产品质量法》的销售活动进行查处时，对确有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的商品，以及直接用于销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，有采取查封或者扣押的行政强制措施的权力。本法赋予有关行政执法机关采取查封、扣押有严重质量问题的产品的权力，一是可以防止这些伪劣产品流入市场，给消费者造成损害；二是可以为进一步查处违法销售活动保留证据。

3、工商机关有权依照《产品质量法》第49至57条和59至63条，对违反《产品质量法》的销售活动作出行政处罚。针对不同的违法行为，工商机关可以作出的行政处罚决定有：（1）责令停止销售。以第49条为例，即由工商机关以行政决定的方式，要求违法者停止违法的销售行为，避免违法销售不符合质量要求的产品进一步危害社会。（2）没收违法销售的商品。以第49条为例，即没收违法销售的所有不符合保障人体健康和人身、财产安全标准和要求的产品，包括尚未售出的产品，以防止这些产品售出后，给使用者造成人身和财产损害。（3）罚款。罚款是适用较为普遍的一种行政处罚形式，即由有关行政执法机关责令有违法行为的单位或个人缴纳一定数额的货币。关于罚款的幅度，本法规定以违法销售产品货值金额为标准计算。这里所说销售的产品，包括已经售出的产品和尚未售出的产品。销售产品的货值金额依照本法的规定，以违法销售产品的标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算。（4）有违法所得的，并处没收违法所得。这里所讲的违法所得，是指违法销售的产品的全部收入。（5）情节严重的，吊销营业执照。吊销营业执照，是指工商行政管理部门依法取消企业和个体工商户生产经营活动的合法凭证。企业和个体工商户一旦被吊销营业执照，就不能继续从事生产经营活动。本条所说的“情节严重”的情形，以第49条为例，包括销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准的产品数额较大，违法获利较多，或者多次实施销售不符合保障人体健康和人身、财产安全标准的产品，屡教不改，或者造成了比较严重的人身伤害、财产损失等。

（三）赋予权力的同时，《产品质量法》还对工商机关的责任进行了明确的规定。

《产品质量法》第68条明确规定：“产品质量监督部门或者工商行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”工商行政管理部门的工作人员，是代表国家执法的人员，肩负着加强产品质量监督、保护消费者合法权益、维护社会经济秩序的重任。如果知法犯法，违法犯罪，不仅损害消费者的利益，还会破坏党风和社会风气，损害党和政府同群众的关系。因此，对工商行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，必须依法追究法律责任。刑法第三百九十七条明确规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”刑法第四百一十四条也明确规定：“对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。”

二、从一个案例，看工商行政管理在商品质量监管执法中存在的问题及对策

（一）南通翔钢贸易有限公司不服如皋工商局行政处罚决定案。

200年5月18日，南通翔钢贸易有限公司购得直径为10MMHR****5钢筋混凝土用热轧带肋钢筋19．5吨。在货运途中，如皋市公安局城西交巡警中队检查发现该批货无任何手续，遂移交南通市如皋工商行政管理局查处。南通市如皋工商行政管理局以南通翔钢贸易有限公司的上述货物无进货发票及质检报告，涉嫌销售不合格钢材立案。同日，南通市如皋工商行政管理局依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条第一款第（四）项之规定，对该批货物予以扣留。同时，双方共同从上述物品中以随机抽样方式抽取三根钢筋。总长**．6米。其中一根留样，两根送检。南通翔钢贸易有限公司方人在抽样取证记录上签名并注明“对抽样无异议”。5月19日，南通市如皋工商行政管理局委托南通市产品质量监督检验所进行检验。次日检验所出具〔200**〕机电第11921号检验报告。该报告称纵肋高、间距、重量偏差三项的检测结果为不合格，其他项目均为合格，故检验结论为“样品经检验，不符合GB1499—1998标准规定的要求，判该样品不合格”。该检验报告同时注明“本所仅对来样负责，检验结果供委托者了解样品品质之用”。5月21日，南通市如皋工商行政管理局将检验报告送达南通翔钢贸易有限公司，南通翔钢贸易有限公司人签收并注明“无异议”。7月10日，南通市如皋工商行政管理局对南通翔钢贸易有限公司履行处罚前的告知程序。7月15日，南通市如皋工商行政管理局以南通翔钢贸易有限公司销售不符合标准的产品，违反《产品质量法》为由，作出皋工商案字〔200**〕第0447－01号行政处罚决定，决定责令南通翔钢贸易有限公司停止销售，没收上述货物。南通翔钢贸易有限公司对该处罚决定不服，诉称：被告无质检抽样资格，其单方面抽检违反规定，鉴定程序违法。于200**年10月15日提起行政诉讼。

如皋市人民法院经审理认为，原告所购钢材因无进货发票及质检报告，被告对其进行立案查处并无不当，但作为行政执法机关在执法过程中应当遵循“先取证，后裁决”的原则，而〔200**〕机电第11921号检验报告所依据的鉴定物不是具备抽样资格的人所抽样的，且抽样程序、方法，数量也不符合国家强制性标准GB1499—1998钢筋混凝土用热轧带筋标准规定的要求。该检验报告只能证明送检物的性质、质量，不能证明原告被查处货物的性质、质量。故检验报告不能作为被告作出行政处罚决定书的定案依据。因而，被告所作出的皋工商案字〔200**〕第0447—01号行政处罚决定书认定事实不清，主要证据不足，本院难以支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，该院于200**年12月8日作出如下判决：撤销被告南通市如皋工商行政管理局作出的皋工商案字〔200**〕第0447－01号行政处罚决定书。

（二）该案揭示的工商机关在流通领域商品质量执法中存在的问题。

1、法律、法规、规章或者国家有关规定对抽样机构有规定的，工商机关自行抽样取证属于抽样取证主体不合适。依据《工商行政机关行政处罚程序暂行规定》，工商机关具备抽样取证的资格。然而，根据GB1499—1998国家强制性标准规定，抽样取证主体为特定主体。工商管理的规范性文件的规定应服从国家强制性标准。为此，被告自行抽样取证应属于抽样取证主体不合适。

2、抽样程序、方法，数量也不符合国家强制性标准GB1499—1998钢筋混凝土用热轧带筋标准规定的要求，而且没有对所抽样品进行封样。根据GB1499—1998国家强制性标准规定，对重量偏差的测量，试样数量不得少于10支，而现送检材料仅是2支；试样总长度不得少于60米，而现送检材料仅是**．6米；还有，对钢筋混凝土用热轧带肋钢筋标准，对尺寸、表面的取样、试样方式为逐支检验，这里就不存在一个抽样检测的问题。综上，从取样送检材料上很难反映出整批货物的质量问题。所以，只能作了解样品品质之用，而不能作整批货物品质之用。不仅如此，本案中工商机关在抽样取证过程中，并没有封样的操作程序。没有对所抽样品进行封样，就很难证明被检样品就是所抽样品。只有所检样品被毫无争议地证明为所抽样品，在这基础上得出来的检验结论，才对被检物品起到证明作用。

（三）该案对工商机关在流通领域商品质量执法的启示

1、完善立法。针对《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第三十三条的漏洞，新的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十条第一款规定，工商行政管理机关抽样取证时，“办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章”，这增加了最终鉴定报告的科学性。该条第二款规定：“法律、法规、规章或者国家有关规定对抽样机构或者方式有规定的，工商行政管理机关应当委托相关机构或者按规定方式抽取样品。”该款明确规定了在抽样机构或者方式方面，优先适用法律、法规、规章或者国家有关规定。目前，工商机关委托其他抽样鉴定机构抽样鉴定的费用问题，还需要国家尽快出台相关规定，以解决工商机关的后顾之忧，保证鉴定结果的真实有效。

2、在产品质量监测方面，工商机关需要相关部门协调配合。为了保证质量检测的科学性、合法性，工商机关经常要委托其他产品质量检验机构对涉嫌不符合国家质量规定的商品进行质量鉴定。这是因为：第一，法律、法规、规章或者国家有关规定对抽样机构有规定的，工商行政管理机关应当委托相关机构抽取样品；第二，由于工商机关的不是专业的质量检测机构，商品质量检测的设备、人员等都无法满足现代商品质量监管的需要。

3、提高工商行政执法人员素质。工商行政执法人员是流通领域商品质量的监管人，负责查处流通领域商品质量违法行为，维护市场秩序，保护消费者合法权益。他们的素质，决定着工商机关流通领域商品质量监管的成败。所以，工商机关要理顺内部结构，加大对执法人员的培训力度，提高执法人员的执法水平、法律修养，以适应现代商品质量监管的需要。

三、进一步发挥工商职能，强化工商机关在流通领域商品质量监管方面的作用

为加强流通领域商品质量监督管理，保护消费者合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律和《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》以及国务院关于国家工商行政管理总局“三定”规定的要求，国家工商行政管理总局于2004年12月23日制定了《流通领域商品质量监测办法》。该办法第2条明确规定：“流通领域商品质量监测,是指工商行政管理机关有计划地组织工商行政管理执法人员和法定检验机构，开展的对流通领域的商品进行抽样检测、质量判定，公布商品质量信息，指导消费，并对销售不合格商品等违法行为依法进行处理的商品质量监督检查活动。”该办法还对监测工作权限、商品质量监测的范围、商品质量判定的依据、商品质量监测的程序等做出了详细的规定。这些规定，进一步明确了工商行政机关在流通领域商品质量监测的职责。