盐政执法案件办理技能思考

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一、盐业违法案件案源

在讲解盐政执法案件办理技能之前，先谈一下盐业违法案件的来源。从实践中看，盐业违法案件的来源主要从三方面途径获得。

1、通过执法检查获得。这类案件主要是执法人员在对制盐企业、用盐单位、批发企业、批发企业、零售单位的日常监督管理中发现的盐业违法案件（这就提醒执法人员在日常检查和执法中注意发现案中案、连环案）。这类案件主要包括：

（1）无食盐定点生产企业证书擅自生产、加工食盐的；

（2）擅自运销（销售、购进）食用盐；

（3）擅自在食用盐市场上销售土盐、硝盐、工业废渣和废液制盐；

（4）未经批准从事碘盐批发业务；

（5）碘盐的批发企业批发不合格碘盐；

（6）在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐；

（7）在缺碘地区的食盐市场擅自销售非碘盐；

（8）未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务；

（9）食盐零售以及食品加工用盐的单位和个人从未取得食盐批发许可证的单位购进食盐；

（10）擅自购进一般工业用盐；

（11）将非食用盐作为食盐销售；

（12）未经有权机关批准擅自开发盐资源、开办制盐企业产销盐产品等，上述违法行为之间有交叉和重叠的部分，这就需要大家在执法中根据具体的案情分析违法行为作出最有利于执法的定性，这种定性不宜杂乱，要求准确，以便适用有关行政法规中的具体条款。

2、通过举报检查获得案件。这类案件是通过有关人员的举报而查获的盐业违法案件，主要包括：

（1）上述制盐企业、用盐单位、批发企业、批发企业、零售单位的违法行为被举报而查获的案件；

（2）得到举报在运盐途中查获的案件，应当注意，这类案件在制作法律文书时应写明“举报查获”而不能写“路检查获”。这类案件主要为无食盐准运证擅自运输（包括托运和承运）食盐的违法行为、无发盐凭证运输一般工业用盐或以两碱工业盐名义运输食盐的违法行为。

3、交办和移送获得案件。这类案件的特点是被上级或其它机关发现后，依照法定程序移送本机关，这类案件主要包括：

（1）同级人民政府或上一级盐业主管机构交办查处案件；

（2）上一级盐业主管机构指定管辖案件；

（3）有关司法机关或行政执法部门依法移送案件；

（4）异地同级盐业主管机构移送案件；

（5）有关行政执法部门联合执法确定由盐业主管机构处理案件。

二、盐政执法检查

盐政执法检查是盐政执法人员必须掌握的一项基本技能。

1、盐政执法检查的前提条件。开展盐政执法检查活动不是拿个本本、牌牌谁都可以干的，盐政执法检查是盐业主管机构的行政行为，而不是盐政执法人员的个人行为，盐政执法人员经授权对外代表盐业主管机构执行职务，因此，必须具备的前提条件是：

（1）经考核符合行政执法资格，取得四川省行政执法证；

（2）经盐业主管机构命令或安排；

（3）盐政直接领导提出的对单项执法检查活动的具体要求；

（4）紧急情况下，应当及时向上一级盐政负责人报告，接受指示，获取授权追认。

2、盐政执法检查的首长负责制。盐政执法的性质是首长负责制，服从命令、遵守纪律是持证人员的天职。首长负责制的特点是：

（1）盐业主管机构实行层级负责制，盐业主管机构对上一级盐业主管机构负责，一般情况下上一级盐业主管机构不得越级指挥；

（2）盐政执法人员在执法检查具体活动中只对上一级直接首长负责，不受多头领导；

（3）首长在盐政执法检查中行使指挥和命令、决定权，盐业主管机构盐政执法具体组织对本机构首长负责，对盐政执法检查活动予以思考、策划和建议，经首长批准后组织实施，并在机构首长的授权范围内，行使用对具体盐政执法检查活动的指挥和协调权；

（4）盐政执法人员在具体盐政执法检查活动中，对上一级首长的命令和安排有不同意见的可以提出，但必须执行。

3、盐政执法检查的告知。执法检查身份告知、权利告知是执法人员懂不懂得起咋个执法的基本标志，这是个说起容易、做起来湖涂的问题。在执法检查阶段告知主要是：

（1）执法人员身份告知，出示四川省行政执法证，并在笔录中记载；

（2）当事人应有权利的告知，一方面是告知当事人享有的陈述权，另一方面是告知当事人享有的申辩权，也应当在笔录中记载。不要怕麻烦，要养成书面记录告知的习惯。

（3）必要时，向当事人发出《调查通知书》，约定调查询问的时间、地点。

4、盐政执法检查范围。盐业主管机构的盐政执法人员根据《四川省盐业管理条例》第二十七条实施盐政检查。盐政执法检查要在职权内行使，不要超出涉盐范围，把握范围是：

（1）调查询问，对涉及违法行为的当事人、证人询问涉案事实；

（2）检查涉盐物品，检查盐业违法行为的涉案盐产品、运盐工具、包装物品、涉盐生产加工设施。

（3）提取涉案证据，提取涉案违法有关的票据、包装和盐产品抽样等书证、物证，现场制作必要的音像资料；

（4）盐政执法检查，受地域和级别管辖规定限制；

（5）盐政执法职权范围，一方面调查、检查不是搜查，确需搜查的，应当依法提请公安机关进行，另一方面盐业主管机构无权查处而该由其它行政部门管辖的，应当及时移送或告诉；

（6）有关法律、法规规定盐业和其它部门都有管辖权的，按“谁先检查谁处理”的原则办理。

5、盐业违法行为举报处理。盐政执法面临执法区域广、专业执法人员少的问题，要多快好省地搞好执法，依靠群众收集线索，确是重要的一环。举报处理要做到：

（1）培养线人，针对本辖区私盐流销的具体情况，联系一定数量的产、运、购、销有关环节的单线联系的秘密线人或“耳朵”，把握市场私盐流通信息，有效地监控市场基本面；

（2）公布举报电话，内设专门执法人员负责记录，发现问题及时处理；

（3）举报有功颁奖，对举报线索，一经查获私盐结果，都应当按照规定及时给予奖励，严格兑现；

（4）严守举报秘密，涉及的举报人、单位，必须长期保密，不得泄漏；

（5）运盐工具举报检查中，对举报涉嫌违法运输盐产品的，应当对涉嫌违法运盐工具进行检查，必要时，采取相应的暂扣或先行登记保存措施。

三、盐业违法案件的调查取证

我们在查获得盐业违法行为并立案后，下一步要做的就是收集一切能证明盐业违法行为成立或不成立的证据，以便对盐业违法行为作出准确的定性。所谓证据是指能够直接或间接地证明违法当事人的违法行为存在或不存在，盐业主管机构作出的具体行政行为合法或不合法，以及引起行政法律关系产生、发展、变更、消灭的全部或部分客观事实。

1、证据的重要性。与证据紧密相关的是举证责任，涉嫌盐业违法行为当事人有如实接受调查的义务，对盐业违法行为应当由盐业主管机构依照法定程序收集证据证明，而不是凭执法人员个人“沙罐”材料主观臆定，因此必须收集确凿的证据，证明当事人违法行为的成立，没有证据或证据不充分，违法行为就得不到确认和受到处罚，所以证据是贯穿整个盐政执法的基础，对一切盐业违法行为的确认、处罚，都是建立在证据基础上的。收集证据的能力，可以充分体现盐政执法人员的业务技能水平。

2、取证对象。就是执法人员在执法过程中向谁取证，才能符合法定要求。根据盐业行政执法办法有关规定，盐政执法人员应该向知道或与盐业违法行为有关的单位和个人取证。在取证时，应该注意以下几种情况：

（1）对未成年人所取的证据，不能作为主证据，它必须在有其它证据予以证明的情况下，才发生证明效力；

（2）对精神病人或间歇性精神病人在发病时，所取的证据不能使用；

（3）对单位取证，有权代表单位的是单位负责人、可对外的供销机构、具有营业执照的经营实体。须注意单位行为和个人行为的区别，如某化工厂的驾驶员运回厂的两碱工业用盐，在途中转卖食盐的行为是个人违法，某食品加工厂从私盐贩子处购进食盐的行为，是单位违法。

3、证明对象。具体指盐业主管机构在单方面作出某一具体行政行为时需用证据加以证明的一切事实。这就要求我们在执法中作出的有关具体行政行为，必须要有充分的证据，证明对象的种类主要有：

（1）在执法中，需要确认的违法事实和违法情节。这类证据有询问笔录、检查笔录、暂扣违法物品通知书、发票等复制证据、照片资料等；

（2）在盐政执法中，盐业主管机构本身执法程序的合法性，如出示执法证件、当事人享有的陈述权、申辩权、要求听证权、听取处罚事实理由权、复议权、诉讼权的告知都应有书面记录用来证明执法程序的合法；

（3）在执法中，对所确认的违法行为适用的规范性文件是合法的；

（4）实施行政处罚所适用的法条正确、准确。

4、证据种类。在谈完证明对象后，再分析一下证据的种类。盐业行政执法的证据分为以下七种：

（1）书证，是指以文字、符号、图案所记录或表示的内容证明案件事实的一部分或全部的书面材料，如我们在执法中的一切执法文件、有关笔录均属书证；

（2）物证，是指以自己存在的形态、特征、质量、规格等来肯定或否定案件事实的物品，如执法中查获的盐产品、包装物；

（3）视听资料，是指利用录像、照相或录音磁带等所反映出的图像、相片、音响，或以电子计算机储存的数据和资料和其它信息保存手段记录下来的资料来证明案件事实的证据；

（4）当事人的陈述，是指违法当事人在被询问中就自己所经历的案件事实，向盐业主管机构亲笔书写的叙述和承认，但并非当事人陈述的所有内容，都可当作证据使用，只有那些被其它证据证明属实的陈述才能作为证据；

（5）证人证言，是指直接或间接了解本案的有关情况的证人，以口头或书面的方式，向执法人员所作的对案件查处有意义的事实的陈述，证人必定为自然人，不能法人；

（6）鉴定结论，是指鉴定人利用专门知识或技能对客观事物的观察、分析、鉴别和判断，在执法中，对盐产品质量的检验报告就属于此类证据；

（7）检查笔录，指执法人员对违法行为有关的现场、物品进行勘查、检验拍照、绘图时所作的记录，在盐政执法中，可以将当事人对现场情况的说明在现场笔录中简要记载。

5、取证的程序合法性。在分析了证据的种类之后，下一步要分析的就是对上述这些证据要如何取得才算合法。取证的合法性主要是指取证在程序上的合法，如果取证违反法定程序，那么证据就不合法，不具有法律的效力。取证的合法性主要包括取证的方式合法、途径合法、时间阶段合法。例如，对当事人进行调查时，执法人员不得少于两人，并应向当事人或有关人员出示证件，也就是说，如果执法人员在对当事人进行调查时，少于两人或未出示证件，那么所取的证据就不合法，不具备法律效力。又如取证是通过刑讯逼供、引诱、威胁等不正当手段所取得的证据，也是属于方式和途径不合法。再如行政机关如果是在作行政处罚后，才进行取证的，就属于取证的时间阶段不合法，因为行政机关不应该在没有弄清事实或者没有依法取得证据的情况下就作出具体行政行为。但有一种例外，就对有瑕疵的证据可以复取。在适用听证程序的案中，注意证据必须经过质证才能作出为定案的依据。

6、证据的构成要素。介绍了以上情况，是不是取证在程序上合法后，所取得的证据的算合法呢？答案是否定的，这是因为取证在程序上合法后，证据本身还必须具备必须的构成要素。确凿的证据应当体现三方面的要素：

（1）客观性，是指证据必须是客观真实情况的反映，而不是任何假定或臆想。它不依赖于当事人的主观意识而存在也不以盐政执法人员的意志而转移；

（2）关联性，是指作为证据的事实材料必须与本案有内在的联系。客观的事实材料只有与盐业违法案件存在一定的内在联系，并能够证明待征事实的存在或不存在，才能成为证据。与盐业违法案件没有内在联系，毫不相关的事实材料，即使具有客观性，也不能作为证据使用；

（3）证据的合法性，是指证据必须具有实体法律要求的特定形式和合法内容，一方面形式要合法，如执法文书要盖章、当事人签字押印等文书制作形式符合法定要式规定，另一方面内容要合法，如内容不得伪造、涂改等，笔录确需更正、添加的，当事人必须押印。

四、盐政执法强制措施

我们如何才能顺利完成盐政执法工作呢？这就需要正确运用强制措施，强制措施是保障取证工作和处罚顺利实施的手段。在盐政执法中，不涉及限制人身自由的行政强制措施，仅局限于调查取证、违法盐产品处理两方面的行政强制措施。

1、封存或扣押盐产品。被封存、扣押的盐产品所有权属于当事人，盐业主管机构限制其处分权，除具有证据作用外，还具有及时制止违法行为的作用。具体分为两种：

（1）封存盐产品，是对当事人的盐产品就地堆存，加以盐业主管机构的封条，未经批准，不得擅自启封、移动和支配的行政强制措施；

（2）扣押盐产品，是指为了防止转移盐产品而对其由盐业主管机构予以保管的行政强制措施。

封存或扣押盐产品的时限，一般按照办案程序规定时间考虑。

2、抽样取证。是指盐业主管机构在对盐业违法案件进行调查或检查时，为了对违法物品作出准确的定性或定量的判定，而对大宗的违法标的物依法定程序提取其中的一部分进行品质鉴别的强制措施，具体分为两种：

（1）对违法盐产品按批量进行抽样后提送法定检测机构检验，以确定该批盐产品是否符合质量标准；

（2）对违法盐产品的外包装进行抽样后进行鉴别认定，以确定包装物及防伪标识是否是正宗产品。

3、先行登记保存。

根据法律的规定，盐业主管机构在执法过程中有权对违法物品采取先行登记保存的强制措施，这既是一种取证方法，又是一种限制财产流通的强制措施，各盐政处在采取这种措施时必须注意以下四个方面：

（1）必须是在证据可能灭失或以后难以取得的情况下才能采取；

（2）必须经盐业行政主管机构负责人的批准才能采取；

（3）采取先行登记保存后应当在七日内及时作出处理决定，注意是作出，而不是处理执行终结；

（4）目前尚无先行登记保存具体应用的法律解释，在一般情况下不宜对同一证据重复采取先行登记保存措施。

4、就地销毁盐产品。在执法过程中盐业主管机构对查获的无使用价值的劣质盐，有权就地销毁，在作出这种强制措施之前，执法人员必须将无使用价值的劣质盐的感观指标记载于笔录中，并由当事人押印。实行此次种强制措施，注意不要对环境造成污染。

5、责成当事人运盐产品到指定生产厂化水。盐业主管机构查获的不符合国家食盐、工业盐标准的盐产品，又不能就近利用，有权责令当事人运盐到指定生产厂化水。

7、盐政执法处罚决定生效后的强制执行。盐业主管机构无行政强制执行权，根据《盐业管理条例》《四川省盐业管理实施办法》的规定，行政处罚下达后，在规定的期限届满后，既不起诉，又不申请复议，又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

五、盐业违法案件中的违法情节

在取得盐业违法行为的证据对违法行为作出确切定性后，作出行政处罚决定之前，我们如何才能做到“依法行政”，正确行使行政自由裁量权呢？这就需要我们对违法当事人在实施违法行为过程中，以及违法行为完成之后对违法情节进行研究分析。

1、违法情节的概念。违法情节是指除了决定违法行为性质以外，对盐业违法行为的社会危害程度有直接影响的其它事实情况。违法情节从是否具有法律、法规的强制性规定分为法定情节和酌定情节。所谓法定情节是指出现某种法律、法规规定的事实后，必须按照法律的规定给予处罚。所谓酌定情节是指出现某种法律、法规规定的事实后，行政机关可以根据个案实际酌情处罚。

2、不同的违法情节适用相应的处罚。根据某些违法情节出现后所给予的行政处罚将违法情节分为：免除处罚的情节；从轻或减轻处罚的情节；从重或加重处罚的情节。在盐政执法所依据的法规和规章中没有专门设立法定减轻和加重处罚的情节，一般适用行政处罚法第四章规定的法定情节。盐政执法的酌定情节一般由盐业主管机构负责人，根据个案的违危害性的大小、处罚惯例在法定幅度内决定。

根据行政处罚法的规定，免除处罚的情节有以下三种：

（1）不满14周岁的人有违法行为的；

（2）精神病人在不能辩认或者不能控制自已行为时有违法行为的；

（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（4）违法行为在2年内未发现的。

从轻处罚的情节：

（1）主动消除或减轻违法行为危害后果的；

（2）受他人胁迫有违法行为的；

（3）配合盐业主管机构查处违法行为有主动表现的；

（4）其它依法从轻或减轻行政处罚的。

从重处罚的情节：

（1）以暴力或非暴力阻碍盐政执法的；

（2）以两碱工业盐冲销食盐市场的；

（3）以不合格盐产品作食盐销售的；

（4）屡教不改，多次违法的。

这里要特别注意的是既有从重情节，又有从轻情节的案件，执法人员应当根据全部案情，综合分析，作出决定。行政处罚法规定的从轻情节，必须严格执行。

七、盐业行政处罚的适用

1、盐业行政处罚的概念。盐业行政处罚是指盐业主管机构依据盐业法规和规章的规定，对实施行政违法行为的公民、法人或其它组织给予行政制裁的活动。

2、盐业行政处罚的种类。盐业行政处罚的种类主要为：警告、罚款、没收、责令停产、责令停止销售、取消碘盐加工资格和批发资格等。

3、法无明文规定不处罚。盐业主管机构在对某一违法行为作出行政处罚时，这种违法行为和处罚方式在盐业法规和规章中都必须要有明确的规定，对盐业法规和规章中没有规定的违法行为和处罚方式的，盐业主管机构的执法人员不能随意作出行政处罚。

4、在法定幅度内处罚。盐业主管机构在作出行政处罚时，必须符合盐业法规和规章中规定的处罚幅度，不得越雷池半步。

5、处罚种类依法择定。盐业主管机构对某一违法行为作出行政处罚时，处罚的种类必须符合盐业法规和规章的规定，如对某一违法行为盐业法规和规章中只规定了罚款的处罚方式，那么盐业主管机构执法人员在作出处罚时，就不能作出没收的行政处罚。

八、盐业行政复议

1、盐业行政复议的概念。盐业行政复议是指公民、法人或者其他组织认为盐业主管机构的具体行政行为侵犯其合法权益而向作出该具体行政行为的上一级盐业主管机构提出复议申请，并由上一级盐业主管机构依法对该具体行政行为进行复查作出裁决的一种行政行为。

2、盐业行政复议前置。盐业行政复议前置是指行政管理相对人不服盐业主管机构作出的具体行政行为，在向人民法院提起行政诉讼之前，必须先向作出具体行政行为盐业主管机构的上一级盐业主管机构申请复议，对复议决定不服的才能向法院起诉。

九、盐业行政诉讼。

1、盐业行政诉讼的概念。盐业行政诉讼是指行政管理相对人认为盐业主管机构的具体行政行为侵犯了其合法权益，并对盐业复议机关的复议决定不服而依法向法院提起诉讼的行为和法院审理案件的活动。

2、盐业行政诉讼的种类。第一，当事人对封存扣押盐产品、先行登记保存物品证据盐业行政强制措施不服的；第二，当事人对行政处罚的盐业复议决定不服的；第三，当事人认为符合法定条件申请盐业主管机构颁发批发许可证、批发许可证、零售许可证、准运证等，盐业主管机构拒绝颁发或者不予答复的。

3、与盐政执法有密切关系的两项诉讼原则。同盐政执法有密切关系的两项诉讼原则为：不调解原则、举证责任倒置的原则。

（1）不调解原则是指法院在审理行政案件过程中，对盐业主管机构和行政管理相对人之间的争议不进行调解，但对行政赔偿案件可以进行调解。

（2）举证责任倒置原则是指在行政诉讼案件中，盐业主管机构对自已作出的具体行政行为，从事实的确认、证据的取得、执法程序的合法、适用规范性文件正确、处罚适当这五个方面负举证责任，但不作为案件和行政案件赔偿这两种情况由原告取证。

4、盐业行政诉讼胜诉要件。作为被告一方的盐业主管机构要想胜诉，就必须具备五个方面的要求：

（1）违法事实认定清楚；

（2）证据确凿；

（3）适用法律和盐业法规、规章正确；

（4）符合法定程序；

（5）无超越和滥用职权的行为。

十、阻碍盐政执法的治安、刑事案件的处理

各盐政处在执法工作中，应加强同有关职能部门的联系，特别要加强同公、检、法机关的联系，并取得他们对盐政执法的支持，保障盐政执法人员正常履行执法公务。

1、追究治安行政责任。对未使用暴力、威胁方法阻碍盐政执法的，应提请违法行为发生地公安机关，依据《治安管理处罚条例》第十九条的规定处理。

2、追究刑事责任。对使用暴力、威胁方法阻碍盐政执法的，应提请司法机关依据《刑法》第277条“妨害公务罪”的规定追究刑事责任。

十一、非法经营食盐的刑事责任

各盐政处在执法过程中，发现情节严重的盐业违法案件，应移送司法机关依据《刑法》第227条“非法经营罪”的规定，追究当事人的刑事责任。盐业主管机构在确认当事人是否构成非法经营罪时，应注意以下四个方面。

1、犯罪主体。我国刑法规定非法经营罪犯罪主体可以是自然人，也可以是法人。

2、犯罪客体。是指犯罪主体侵犯了食盐专营制度。

3、犯罪主观方面。是指犯罪主体在主观上希望或放纵危害结果的发生，即在主观上具有故意。

4、犯罪客观方面。是指犯罪主体实施了侵犯食盐专营的行为，并造成危害结果或可能造成危害结果。

5、构成非法经营罪的前提条件。违法经营食盐，包括违法生产、加工、批发、运输、销售等经营，构成犯罪的前提条件是情节严重，目前尚无司法解释，一般对多次从事违法经营、贩卖劣质食盐、违法运销非碘盐行为，违法食盐数量较大的，违法经营手段、情节恶劣，具有较大的社会危害性，可以按情节严重对待，提请司法机关追究刑事责任。

十二、盐政执法机关同有关部门的协作关系。

1、各兄弟盐政处之间的关系。

（1）各盐政处按照地域管辖和级别管辖的原则处理相互之间的关系。地域管辖按违法行为发生地或盐产品所在地盐政处管辖的原则确定；级别管辖按省盐务局的规定确定。由省盐务局指定管辖的三种情况：第一，对某一盐业违法案件本有管辖权的盐政处，因有特殊情况不能行使管辖权的；第二，对某一盐业违法案件两个盐政处均有管辖权而相互间协商不成的；第三，省盐务局认为需要指定管辖的。

（2）根据行政处罚法的规定，对同一盐业违法行为其它盐政处已给予罚款处罚的，其它盐政处不应重复给予罚款处罚。

2、同有关行政机关的协作：对同一盐业违法行为，盐业、工商、技术监督、卫生、公安等行政机关都有权处罚的案件，按照谁先查处谁受理的原则办理，但对于没收的盐产品均应交盐业公司处理。联合执法的，对个案协商管辖。

3、同人民法院的执行协作：对已结案的案件，当事人不申请行政复议、不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，各盐政处应向被执行人所在地或被执行财产所在地的人民法院申请强制执行。