农村公路建设与管理思考

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近年来，在国家政策的支持下，我县举全县之力改善交通条件，在对公路大动脉进行改造升级的同时，大力实施农村公路通乡、通畅工程，不断强化“毛细血管”的网络功能，使农村公路建设步伐不断加快，较好地解决了农民群众出行难、农产品运输难的问题。结合我县农村公路建设实际，笔者对新时期我县农村公路建设与管理进行了一些思考。

一、抓住机遇――我县农村公路建设取得突破性进展

自2003年以来，我县紧紧抓住国家实施农村公路通乡、通畅工程的机遇，大力改善农村公路通行条件，先后建设通乡水泥路259公里，完成通畅公路500多公里，基本实现了90%以上的乡镇通水泥路，95%的行政村通公路的目标。4年来，我县投入农村公路建设的资金超过了2个亿，使全县公路总里程达到了2799公里，其中，省道176.87公里，占6.3%，县道405.42公里，占14.48%，乡道863.348公里，占30.84%，村道1249.362公里，占44.6%，专用道104公里，占3.7%。按技术等级分，高速公路71公里，占2.5%，二级公路35.83公里，占1.28%，三级公路76.1公里，占2.7%，四级公路640.04公里，占22.87%，等外级公路1982.09公里，占70.8%。每平方公里有公路0.73公里，每万人拥有公路41.16公里。境内逐步形成了以公路为主，铁路为辅，以常张高速为依托，省道干线为骨架，连结农村，辅射全县，沟通省内外的交通网络。到2010年，全县境内31个乡镇可全部通水泥路，建成通畅工程1360公里，540个村（居委会）通水泥（或沥青）路，通水泥路的村达80%，约60万人口直接受益。

二、遭遇瓶颈――农村公路建设的三大难题逐渐显现

目前，我县农村公路建设存在着公路密度小，连通性差，通达深度不够，还有5%的行政村没有通公路，而且通公路的乡村道路技术等级低，交通安全设施少等问题，而对农村公路进行改造则是解决这些问题的根本对策，但从实际操作的情况看，我县农村公路建设中出现的三大难题逐渐凸显出来。

一是资金难题。最大问题就是自筹资金难以到位，要完成“十一五”农村公路建设任务，实施难度非常之大。我县财政基本上是吃饭财政，乡镇更是负债运行，在县、乡财政都不宽裕的情况下，资金问题已严重制约农村公路建设。这几年，虽然我县采取群众捐助、施工队垫支的办法解决了一部分启动资金，但后续资金难以及时到位，2003年至2007年县交通局承建的通乡油路至今仍有1600万元的资金缺口，产生了巨大的包袱。群众自筹资金压力也很大，今年实施的通畅工程一般路基基础较差，多是一些偏远的行政村，群众的经济状况较差，建设里程较长，自筹资金的压力相当大。要完成通畅工程，一般每公里路基处理在2-3万元。有些路段要想达到要求，每公里将突破10万元，再加上碎石设备，每公里约需2-3万元，这样村里每公里的负担至少达到4-6万元，影响了农村公路建设进度。

二是技术难题。农村公路一部分由村里组织群众修建，不仅缺乏建设资金，而且缺乏过硬的技术指导。桥涵、边沟等配套工程的质量与公路防护的实际需要相比差距较大，经过一段时间的运行，容易出现塌方、断板、龟裂、起拱等病害。

三是管理难题。农村公路紧邻农家经过农田，在路上随意晒谷打草、堆放建筑材料、敞放牲畜的现象经常出现，毁损路面、侵占路肩的行为时有发生。受权属因素的影响，目前，农村公路陷入了县乡管不了、村组管不好的“两难”境地。

三、突出重点――全面加大农村公路建设力度

2005年12月，中央1号文件提出“要进一步加强农村公路建设，到“十一五”期末基本实现全国所有乡镇通油（水泥）路，东、中部地区具备条件的建制村通公路”。按照这一要求，国家计划在5年内投入1000亿元实施农村公路建设工程。面临这一难得的历史机遇，我县要群策群力，充分调动社会各界的积极性，不断加快农村公路建设步伐。

一要进行科学规划。科学编制“十一五”农村公路建设规划，是从根本上改善广大农村交通落后面貌的前提。为此，我县要积极稳妥地实施农村公路建设规划，逐步建立适应农村经济社会发展的公路网络。要突出抓好农村“出口路”建设，即优先抓好通往经济中心、交通中心的出口公路建设；要突出抓好农村“经济路”建设，即优先抓好与资源开发、旅游开发联系紧密，交通量较大的公路建设；要抓好农村“断头路”建设，即逐步打通具备建设条件的断头路，把乡与乡之间、村与村之间的公路连成片。在具体实施过程中，要吸取主要交通干线建设中的经验教训，在重要道路路口要“装拉链”，防止常年对农村公路开膛破肚情况的发生。要适当提高农村公路设计等级标准，防止因路面狭窄造成车辆交汇困难的情况发生。要优先安排交通量大且群众积极性高的农村公路项目，要统一规划农村公路“错车台”，让农村公路发挥应有的作用。总之，要紧密结合农村工作实际，切实做到“四个结合”，即与农村生产生活相结合，与农村资源开发相结合，与农村城镇建设相结合，与干线公路建设相结合。

二要实行重点推进。农村公路建设作为新农村建设的一项重要内容，要想在短时间内取得明显成效，必须上下联动，齐抓共管，重点推进，迅速形成“政府牵头，部门配合，地方支持，群众参与”的工作格局。首先要领导推进。各级党委、政府要将农村公路建设纳入“一把手”工程，党政主要负责人要亲自召开会议，专题研究农村公路建设问题，要深入施工现场，亲自调度农村公路建设情况。要层层组建农村公路建设专门机构，并建立严格的责任考核机制，将农村公路建设任务与年度经济工作任务一同考核。要层层签订农村公路建设责任状，将建设任务落实到责任单位、责任人，并逐步建立县级领导包乡、乡镇领导包村的责任体制。要结合我县财政状况和工作实际，出台有利于农村公路建设的优惠政策的扶持措施。其次要示范推进。着力宣传在农村公路建设中涌现出来的先进事迹和先进典型，大力推进农村公路建设示范工程。通过现场观摩、经验交流、工作调度等方式，推动农村公路建设的均衡发展。

三要做到因地制宜。农村公路建设应遵循“实事求是，量力而行，因地制宜，讲求实效”的原则，要综合考虑地形条件、资金能力、交通发展前景，合理确定建设等级、技术标准和实施序列，最大限度地发挥农村公路的社会经济效益。一是量力而行。要充分尊重群众意愿，用足用活“一事一议”政策，集聚大家的力量办交通，不搞硬性摊派，坚决不修农民朋友不愿意修的路，绝不能因为农村公路建设问题增加农民负担。二是把握标准。在建设标准上绝不能搞“一刀切”，要修实用之路，即根据地形特点，科学选用技术指标，因地制宜，大力推广就地取材。要修安全之路，即高度重视排水和防护，不断提高抗灾能力，在陡岩、急弯、沿河路段设置安全防护设施，确保行车安全。要修节约之路，即尽量利用老路改扩建，减少征地拆迁，避免占用耕地，减少对生态环境的破坏，实现农村公路与自然景观的和谐。三是讲求实效。质量是农村公路建设的根本。没有过硬的质量作为支撑，农村公路的综合功能就得不到发挥。要针对农村公路点多、线长、面广、技术人员少的实际，坚持开展多种形式、多个层次的培训活动。要对乡镇分管负责人、质量监督工作人员、项目经理、质量监督管理员进行分期培训，为基层培养技术骨干力量。要引导乡镇、村组聘请老党员、老干部、老村长作为义务质量监督员，在施工过程中旁站监督关键工序的施工，以营造良好的农村公路建设氛围。

四要鼓励社会参与。要解决好农村公路建设资金问题，关键在于充分依靠社会各界的力量，共同搭建起一个农村公路建设的资金平台。一是增加政府投入。除了交通部门要克服困难，政府要逐年增加财政投入外，还要出台优惠政策，鼓励社会筹资、企业赞助、个人捐款，逐步形成以政府投资为主，乡村为辅，社会各界共同参与的多渠道筹资机制。交通部门可以采取预拨的方式，为农村公路建设注入启动资金；财政部门可以采取“以奖”的方式，进一步激发大家修路的热情；各级各部门应在政策允许的范围内，对涉及农村公路建设的各种税费能减则减，能免则免。要采取财政挤、银行贷、个人捐的方式，狠抓配套资金的落实。二是鼓励社会捐赠。要积极引导群众通过“村民自治，一事一议，民主决策”的方式，自愿投资投劳修建农村公路。有条件的地方还可以成立农村公路建设理事会等民间组织，宣传发动企业、社会团体和个人捐资修路。三是要强化市场运作。要逐步放开交通建设市场，实现交通建设投资主体的多元化和融资渠道的多样化。可以巧打土地增值牌、项目引资牌，吸引县内外企业、个人投资农村公路；可以通过转让农村公路冠名权、路边荒废土地开发权、绿化权等方式筹集农村公路建设和养护资金。对于筹集到的建设资金，相关部门要加大监管力度，对农村公路建设资金使用情况进行专项检查。

四、完善机制――建立新时期农村公路养护体系

随着农村公路建设进程的不断加快，农村公路需要管养的里程数量急剧增加，农村公路养护需求与养护能力之间的矛盾更加突出。要迅速改变农村公路管养现状，就必须建养并重，进一步理顺管养体制，改进管养方式，提高管养水平。

一要积极完成续建任务。针对农村公路“断头路”多的问题，要积极动员乡镇按照“统筹规划、分步实施”的原则，有计划、分步骤地续建通乡、通村、通组、通户公路，并完善相关配套工程。对路基和路面宽度不够的路段，要尽可能地进行改造，确保能通行客车。建议县财政部门打捆使用以工代赈、扶贫工程等项目，并适当安排一部分财政资金，对农村公路建设予以支持。要将农村公路建设与农业产业化经营、旅游开发和资源开发有机结合起来，合理设计线路走向，对不具备建设条件，尤其是建设资金不到位的，应暂缓开工，以免增加道路管养难度。

二要不断改进管养方式。《公路法》明确规定：“农村公路由地方政府负责养护”。按照这一要求，可以制定《农村公路建设管理办法》，以地方立法的形式明确地方政府的管养责任。逐步建立起管护责任以县为主，资金投入以政府为主，养护以市场运作为主以及推行“政府出钱，农民出力”和“市场招标，引入竞争，群专结合”的农村公路养护新体制；同时推行“各级政府补助，村民承包领养”的办法。将农村公路全部纳入日常养护范围，将原有的县乡村三级管理养护模式变为二级管理养护模式，县乡公路统一纳入县级管理范围，村路由乡镇公路管理所通过聘用农民公路管养员管理养护，确保三级公路级级有人管、路路有人养。同时将县交通局下设的地方公路管理站改为农村公路管理站，承担起农村公路日常管理和养护工作；各级乡镇设立农村公路管理所，各行政村设农村公路管护员，层层落实责任，彻底改变“讲起来人人有责，做起来人人无责”的局面。

三要多方筹措资金。在国家对农村公路管养没有专项经费投入的情况下，单靠市县乡财政补助的方式难以保证管养资金需求。为此，农村公路管养资金可以采取“群众筹一点、车主捐一点、乡镇挤一点、县市补一点、向上争一点”“五个一点”的方式进行筹集。为充分发挥资金的使用效益、乡村两级要对筹集的管养资金实行“专户储存、专款专用”，并严格实行目标管理。在条件成熟的路段，还可通过拍卖客运经营权方式筹集管养资金。

四要强化监督检查。为从根本上改变重建轻养的现状，建议将农村公路管养工作列入乡镇年度目标管理考核任务，对管养积极、路况较好的乡镇，给予表彰；对管养滞后、路况较差的乡镇给予批评，并根据考核情况拨付管养资金。要进一步理顺农村公路路政管理体制。县一级交通部门要成立农村公路路政执法大队，乡镇要成立农村公路路政执法中队，村一级要聘请农村公路建设路政兼职执勤员，实现县乡村三级整体联动，重点对超限超载运输车辆上农村公路行驶行为进行集中整治。要进一步扫清农村公路路政执法政策障碍，从车辆、编制、经费三个方面予以大力支持。路政执法人员要切实加强源头管理，要对工厂、矿山、货物集散地进行重点监控，严防超限超载车辆擅自上农村公路行驶，以延长农村公路使用寿命。县级交通、农机、公安、安监等部门要紧密配合，不断强化对农村公路的管理和指导。交通部门要加强养护技术指导，定期对养护人员进行培训。公安、农机部门要帮助乡镇完善道路防护设施，加强对重点路段的监控，确保农村公路运行安全。