水电开发安全监管交流

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改革开放以来，我国电力工业发展迅速，电力建设取得了巨大成就。发电装机容量和年发电量均已跃居世界第二位，缺电状况得到明显改善，电力工业有力地支持了国民经济的快速发展。目前，电力行业的资产规模已超过2万多亿，是整个国有资产总量的1/4。水电站项目作为电力能源体系中的重要环节，一直倍受关注。水电站大坝在为人类利用自然资源、改造自然环境、兴利除弊方面发挥了巨大作用。但是，在其创造巨大财富的同时，又具有潜在的重大安全风险。因此，采用现代安全管理的手段，保证水电项目建设施工中的安全，不仅关系到企业本身的生产安全和经济效益，更关系到大坝下游千百万人民的生命财产安全乃至国民经济的可持续发展。

水电建设项目安全监管存在的现实问题

伴随着国家体制改革和部门分工调整的深入，电力生产运行的安全监管基本处于受控状态，而水电工程建设的安全监管体制却处于职责部门不清、行业职能虚位的状态。根据有关法规条款规定，理论上水电建设工程的安全监管，应在国家安全生产监督管理局“对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理”的基础上，按照“国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理”的规定分层次实施。

然而事实上，随着改革的深入，承担水电施工的核心企业——中国水利水电建设集团公司已经由国务院国资委直接管辖，水利部门已经不再对水电施工实施行业安全监督管理，而国务院国资委的主要职能是对所辖企业的资产管理，对安全生产的管理主要是对企业安全生产责任的宏观监督，不具有水电施工安全生产的行业监管职能。国家电力监管委员会虽然具有电力行业的监管职能，但其重点在发电和电网运行方面，基本不具有对水电施工企业和施工区域日常性的行业安全监管的技术能力和手段。建设部作为国家建设行业的主管部门，对水电施工企业和施工区域的行业安全监管，目前尚未明确其直接管辖权；而由归属国家电网公司管理的“电力建设工程质量监督总站”，只承担行业管理性质的建设工程质量监督职责，对水电建设工程的行业性现场安全监督工作实际上处于缺位状态。

在目前水电工程建设的生产安全监管体制尚不够完善的状态下，水电开发企业应采取一系列措施，提高生产安全的管控能力，约束承包商的安全行为。确保水电建设项目的安全运行。

加强水电建设项目业主安全监管的建议

一、由业主承担对承包商生产安全全面监管的责任

我国安全生产管理实行“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督”的体制，虽然原则上可以做到分工明确、职责分明，但就具体领域、具体行业、具体企业而言，在安全管理的责任上，又存在着比较严重的定位不清、权限不明、推诿扯皮的弊病。在体制改革的大背景下，国家安全生产监管体制也处于转型调整的时期，等待政府监管职能的完全明确和到位，可能影响企业的发展进程。

承包商管理是风险预控管理中的一个重要要素。目前，国内很多大企业发生的生产事故，往往是由于承包商的管理水平较低，人员流动性大、素质参差不齐而导致的。而承包商一般从事的是建设项目，如果“以包代管”，很有可能给企业的生产留下巨大事故隐患。为此，应将承包商的安全管理纳入企业的风险预控管理体系中，由业主承担起安全生产全面监管的责任，制定承包商的选定、管理及监督的工作计划，根本目的是分清企业和承包商间的职责，减少潜在的危害，确保企业和承包方员工的安全，并保证业主和承包商自身的财产不受损失。

企业应进一步充实总部和承包商的生产安全管理力量，加强对工程的协调和全过程的安全管理与监督，加强对系统内外施工队伍的管理；应当根据建设工程的具体情况，科学管理工程，进一步加大安全投入，确定合理的工程工期，正确处理好安全、进度、质量三者的关系；加强安全质量标准化管理，建立健全适应工程建设需要的安全管理保证体系和监督体系，完善以安全生产责任制为核心的安全管理制度，保证工程建设安全。

二、加强企业组织体系建设，全面提升安全生产管理能力

企业对水电建设施工安全生产监管职能的定位，应以完善预防管理和安全技术支持功能为重点，充实调整现有的安全生产管理体制，建设和强化实体机构的技术管理能力和决策支持能力。通过建立和完善安全生产技术支撑能力和决策支持机制，实现安全生产的风险预控。

建设施工安全生产监管组织体系的设置，需要综合考虑各方面的因素，包括：现实情况、职责策略、职能分配、人力资源、技术支持能力、监管成本、监管效率等方面。应以完善预防管理和安全技术支持功能为重点，充实调整现有的安全生产管理体制，建设和强化实体机构的技术管理能力和决策支持能力。

企业可通过“安全管理部”承担企业法定日常安全生产监管职能，贯彻执行政府安全生产法规政策，并负责与政府有关主管部门的协调与联络；同时建立“安全技术支持中心”，为企业重大经营发展问题和项目的安全预分析与决策支持，及以第二方地位实施管理体系传递与审核、项目及施工方安全生产绩效测量、施工现场安全生产风险的辨识与评价。

三、适时建立职业安全健康管理体系

职业安全健康管理体系为企业提高职业健康安全绩效提供了一个科学、有效管理手段。职业安全健康管理体系建立在现代系统化管理的科学理论之上。它以系统安全的思想为基础，采用“PDCA”循环持续改进的理念。对企业而言，有助于从企业的整体出发，把管理重点着眼于事故预防，实行全员、全过程、全方位的安全管理，有效整合业主与参建单位安全管理资源，使企业达到最佳安全状态。实施职业安全健康管理体系意义在于以下方面：

1.有助于推动职业健康安全法规和制度的贯彻执行；

2.使组织的职业健康安全管理由被动强制行为转变为主动自愿行为，提高职业安全健康管理水平；

3.有助于消除贸易壁垒；

4.提高企业产生直接和间接的经济效益；

5.在社会上树立企业良好的品质和形象。

四、完善安全生产奖惩、考核与激励机制

建立健全企业内部和业主对相关方的安全生产奖惩、激励机制，落实“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，形成安全生产绩效的威慑机制。

安全生产考核激励机制由企业内的导向机制和企业外的监控机制两部分组成。

就企业内部的安全生产绩效考核激励机制而言，目的是为了提高员工安全生产的积极性和从事安全生产工作的人员工作积极性，对于企业员工而言，薪酬仅仅是影响员工行为的因素之一。影响工作积极性的其他因素有：工作性质、领导行为、个人发展、人际关系、工作环境等。就其内容而言，应包括如下机制：多层次激励机制、充分考虑个体情况，实行差异化激励、建立安全专项基金，实行面向安全的倾斜奖励、物质激励和精神激励相结合、正向激励与反向激励相结合，突出激励重点、建立完善的安全教育培训激励机制等。

针对承包方（施工方、监理方、供应方等）安全生产考核激励机制，是企业建设工程实施安全生产监管的重要手段和有效杠杆，当务之急是建立针对监理方的安全绩效考核与奖惩机制和对施工方的安全措施经费使用的调控机制，在监管的基础上，借助经济手段调控业主、监理方和施工方三者的安全生产协作关系，调动各自的积极性，共同实现安全生产的总体目标。

五、加强安全生产应急能力建设

企业要重视应急管理工作，建立健全满足预防、预备、响应和恢复4个步骤要求的应急管理体系。以各层级应急预案编制工作为推进企业生产安全管理工作的切入点，系统构建包括应急管理工作在内的生产安全组织机构和职能体系。整合各方面资源与力量，建立、配置和完善与各参建单位建设施工条件和生产意外导致的突发事件类型相适应的应急救援组织，配备应急救援装备、设施和技术保障能力；加强应急救援培训和演练；宣传普及应急救援知识，重点培训逃生措施和预案内容，结合各项目特点定期开展演习活动，并发现隐患和不足，及时完善事故预防手段和针对突发事件的应急救援能力。同时应针对各施工项目的特点，发挥业主的作用，组织各施工方参与建立项目区域的总体应急预案，并建立相应的应急管理指挥体系。实现紧急情况的属地化指挥处置和各相关单位的协同行动。

六、依靠现行制度优化管理

水电开发企业应根据安全生产发展战略的需求，依照企业组织机构建设与安全责任的关系、遵循的法制化、制度化、强制化等原则、从提高企业的安全意识、安全投入水平及完善，企业管理措施及应急体系等方面开展工作，优化安全管理框架，提升管理水平，使安全生产管理达到科学化、程序化、标准化和规范化管理的目的。