农村民政经验交流

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近几年来，**省民政厅围绕振兴**老工业基地和建设社会主义新农村的大局，积极探索创新农村民政工作、统筹城乡民政发展的途径。在省委、省政府的领导下，我们认真贯彻民政部的工作部署，逐步确立了构建农村民政公共服务平台的工作思路，在全省新建、改建农村福利服务中心668所，总建筑面积超过136万平方米。从而，使全省农村民政工作格局发生了重要变化，有效提升了民政公共服务的整体水平，在构建和谐**和新农村建设中发挥了重要作用。

一、创新发展思路，依托敬老院建设农村福利服务中心

**省是经济欠发达省份，又是农业大省。深入推进社会主义新农村建设，把民政工作放到了强化农村公共服务的突出位置。当全省全面完成城市社区公共设施建设任务后，农村公共服务的供需矛盾问题越来越突出，对民政工作提出了新的挑战，比较突出的问题有三个。

一是农村日益增加的养老服务需求与养老服务机构不足的问题越来越突出。全省的9.7万农村五保对象，集中供养的仅有2.5万人，分散的7.2万五保对象中有近3万人因条件限制不能集中供养；每年新增的几千名五保对象中，还有近三分之一要求集中供养。同时，农村人口老龄化加速，全省321.1万60岁以上的老人69%生活在农村，总数已经超过200万，并且每年还递增3.2%，急需社会帮助解决养老问题。在建设农村福利服务中心以前，全省农村养老服务机构总建筑面积60多万平方米，远远满足不了养老服务的需求。

二是农村贫困群众不断增长的基本生活保障需求与农村民政工作力量薄弱的情况越来越突出。随着党和政府把解决农村贫困群众的生活问题摆在更加突出的位置，灾害救助、农村低保、五保供养、优待抚恤和大病救助等一系列农村民政工作任务越来越重，推进的难度也越来越大。而在乡镇机构改革后，民政业务纳入社会事务管理办公室，仅由一名民政助理员承担，有的还兼职其他工作，完成其所承担的农村民政工作任务力所难及。**省农村每年需要救助的困难群众约有200万人，现有乡镇民政助理员673人，平均每人得负责2970多名困难群众的救助工作，农村基层民政工作力量严重不足的问题迫切需要解决。

三是广大农民逐渐增多的公共服务需求与社区服务组织网络缺失的矛盾越来越突出。在农村经济社会快速发展的基础上，广大农民群众对医疗卫生、文化娱乐、信息交流、法律维权等公共服务的需求越来越大，亟需政府公共服务向农村延伸，亟需提升农村社区服务能力。从**省的实际看，村级社区公共设施已经配备齐整，且内部功能不断完善，其保障村民文化娱乐、中介服务、维护权益等方面的能力不断加强。而在乡镇一级，却没有相应的机构来承担这些功能，迫切需要建立乡镇公共服务机构，以完善农村社区服务组织体系。

我们省民政厅领导班子研究农村深化改革给民政工作带来的这些新的影响和问题，深刻地认识到，无论是从加强基层基础工作、推进新农村建设考虑，还是从满足老龄服务要求、做好农村民政工作着眼，都必须以创新的精神和改革的措施来探求解决的途径。从我省的实际出发，经过反复调研思考，我们认为比较可行的办法是依托农村敬老院，构建一个新的平台，以此整合各项民政资源，创新并重构农村民政工作格局。之所以产生这样的考虑，首先是因为我省农村敬老院经过多年的发展，有很好的基础。早在上世纪七、八十年代，我省农村敬老院就实现了“一乡一院”的布局，总数最多时达到880所，覆盖广泛。其次是从1998年起，我省探索实行了敬老院、福利院和老年公寓“三位一体”的养老服务模式，到2002年发展到213所，受到广大农民的欢迎。就是在这样的背景下，我省提出了建设农村社会福利服务中心的构想。

在调研试点基础上形成的全省福利中心建设方案，上报省政府后得到了省领导的高度重视，认为这是从农民群众最现实、最关心、最直接的利益出发，落实科学发展观、推进新农村建设的一项“民心工程”。2006年，省委、省政府将这项工作纳入全省经济社会发展“十一五”规划，同时作为新农村建设体制创新项目列入了各级党委、政府年度工作责任制。2006年5月，省政府先后下发文件并召开专题会议，要求用两年左右时间完成全省农村福利中心的改造建设任务。省委书记王珉深入桦甸市考察工作时指出，“建设农村福利服务中心是政府为困难群众办的一件实事，要将它建设好、管理好，为农村社会保障和社会主义新农村建设作出贡献”；省长韩长赋要求“加快发展农村福利服务中心，更好地为全省新农村建设服务”；省委常委、副省长李斌多次主持召开会议专题研究并深入基层，要求各地像抓城市社区公共设施建设那样来抓福利中心建设工作，积极协调有关部门解决资金、政策等问题。省委、省政府的强力推进，很快变成了各地党委、政府的扎实行动，一个建设农村社会福利服务中心的热潮在全省迅速掀起。

二、加快发展速度，实现农村福利服务中心全省覆盖

建设农村福利中心，既是民政工作服务新农村建设大局的创新工程，也是农村民政工作自我创新的一个切入点。我们坚持因地制宜、立足长远，共建共享、创新体制的基本原则，按照政府主导、乡镇自筹、社会参与的模式，科学谋划，精心指导，全力推进建设工作。

第一，科学制定农村福利服务中心发展目标。建设农村福利中心，根本目的在于满足不断增长的农村社会服务需求，必须兼顾当前和长远，考虑实际能力和发展潜力。经过深入调研，我们科学地制定了全省福利服务中心建设目标。在功能上，坚持以五保供养为主，社会养老服务为辅。从实际情况看，未来5年全省集中供养的五保老人将达到7万人左右。为此，我们确定了福利中心要突出五保供养工作，提供社会养老服务，同时拓展医疗卫生、文化娱乐、法律维权等服务功能。在规模上，从2006年起，全省农村两年内建设改造668所福利服务中心，达到每个乡镇1所、每个县城1所的目标；县城的福利中心建筑面积不低于4000平方米，人口2万以上乡镇的福利中心不低于2000平方米，人口2万以下的不低于1500平方米。在布局上，结合城镇建设和乡镇撤并，我们把农村福利中心尽量建在城乡兼顾、环境优美、交通便利的地方，一般都离乡镇政府较近，以便更好地服务群众并发挥辐射带动作用。

第二，多元投入保证农村福利服务中心建设任务完成。全面建设农村福利中心，需要很大的投入，对于**这样一个经济不发达的省份来说，困难很大。为确保建设任务圆满完成，我们确定了以改扩建为主、新建为辅，政府为主体、社会为补充的方针，实行省里补一部分、市县承担一部分、乡镇自筹一部分、政策减免一部分、社会支援一部分的办法。两年来，全省共投入资金6亿元，其中省本级投资2亿元，占建设资金的三分之一；其余4亿元是通过市县财政列支、政策减免、社会捐助、资产置换的方式解决的。比如在行政收费上，凡是涉及到的各项建设收费一律免交基础设施配套费和其他建设费用，水、电、供热等费用按同类收费的最低标准收取；在用地问题上，采取了串地、征地、补偿以及资产置换等办法；在配套设施和生活设施建设上，利用“慈善救助双日捐”资金或部门包办的办法来解决，效果都比较好。

第三，充分发挥先进典型对农村福利中心建设的示范引导作用。2006年5月，省政府在公主岭市召开全省经验交流会，总结推广了长春市高标准、高速度推进福利中心建设，公主岭市因地制宜改扩建福利中心，桦甸市大力拓展福利中心功能，农安县高起点、高标准完成福利中心基础设施建设等一批各具特点，有较强引导作用的先进典型。之后，又通过组织参观、现场学习等形式，传播先进经验和做法，带动全省福利中心建设全面铺开，快速推进。到2006年，全省完成了543所福利中心的建设任务，占应建总数的81%。建设进度较快的长春市，2006年一年就全面完成了129所福利中心的建设任务。今年以来，各地剩余的125所都已开工建设，到7月底可以全面竣工，实现全省乡镇全覆盖。

三、提高发展质量，打造农村民政公共服务新平台

农村福利服务中心能否成为农村民政公共服务的平台，关键在于能否发挥社会服务的功能作用。因此，我们着力从两方面强化农村福利中心的体制机制建设，提高运行质量。一方面是创新管理体制。在农村改革中诞生发展的福利中心，其机构性质已经发生了根本性变化。经省民政厅与省机构编制办公室一起调研协商，共同制定了农村福利中心依照事业单位法人进行登记的制度，确定福利中心的性质是由乡镇政府主办，县级政府民政部门实行业务指导和监督，依照事业单位登记管理的公益性社会服务组织，赋予其独立的法人资格。这使农村福利中心由过去的乡镇集体福利机构转变为国家事业单位，对于保障其自身合法权益，全面提高管理水平，充分发挥整体功能优势，都具有十分重要的意义，是一项重要的制度创新。另一方面是加强工作队伍建设。按照事业单位法人登记的要求，农村福利中心主任由乡镇民政助理员兼任，并从乡镇机构改革分流人员中为每个福利中心选配了3至5名工作人员。同时，结合政府开发公益岗位，全省招聘了2100多人，充实到各福利中心从事服务工作。为促进规范发展，我省还制定了《**省贯彻农村五保工作供养条例实施细则（草案）》、《**省农村社会福利服务中心管理规范》，将这项工作逐步纳入了制度化轨道，不断提升福利中心提供公共服务的能力。在新的体制机制推动下，全省农村福利中心的农村民政公共服务平台作用已经开始显现，展示出蓬勃的生机与活力。

首先是促进了农村养老服务业的发展。全省农村福利中心继承传统，面向当前，为全面贯彻五保供养政策，保障五保老人吃、穿、住、医、葬和孤儿的义务教育，提供了更为有利的条件。乡镇撤并后,我省农村敬老院总建筑面积60多万平方米，拥有床位2.5万张。全省建设福利服务中心后，总建筑面积达到136万平方米，总床位数达到8.4万张；各福利中心划分了生活区、生产区、娱乐区、办公区，生活区又分出了集中供养部、老年公寓部、特护部，还设置了洗浴室、阅览室、医务室，有效满足了五保老人集中供养的需求。同时，各福利中心都增加了为分散五保对象服务的内容，与乡镇政府和村委会一道，已为15万人次的分散五保老人提供了生活上的照顾和生产上的帮助，并定期组织分散五保对象开展医疗保健、文化娱乐活动。在充分保证农村五保老人供养需求的基础上，各地积极吸纳城乡老人自费养老，已接收近7000人；积极开展居家养老服务，为社区及村屯单独居住的空巢老人提供便利，帮助解决异地生活和外出务工家庭老人的照料问题。

其次是发挥了对农村社区服务的引领、辐射作用。农村福利中心通过与当地卫生医疗部门建立经常性联系、聘请专家坐诊义诊，定期为辖区内的老人和五保户、特困户以及优抚对象中的困难户提供医疗服务，已达60余万人（次），成为辐射周边的医疗卫生和康复中心。一些福利中心根据城乡日益增长的家政、老年婚介服务需求，开展了家政培训服务，建立了家政、老年婚介服务信息网，向社会提供中介服务。各地福利中心在开展适合老年人特点的文化、体育活动的同时，逐步增添各类文化娱乐用品，组织辖区内群众开展多种形式的文化娱乐活动，丰富了当地群众的精神生活。有些乡镇还把乡村文化站（室）、体育设施建在福利中心，使其成为促进农村文化建设的重要阵地。大多数福利中心利用土地、林地等资源，积极开展生产和经营活动，参与当地农村合作经济组织建设，为农村专业协会提供信息交流平台，开展农村实用技术培训和推广应用，引导和帮助全省5300多户困难家庭走上了致富之路。许多福利中心还结合城乡社会救助体系建设，与乡镇司法所或其他法律援助机构建立了经常性联系，为所辖区域内的老年人、困难群众无偿提供法律咨询和维权服务，维护了他们的合法权益。现在，福利中心已成为乡镇社会服务的生力军，使全省农村社区服务机构逐步形成了网络化，引领农村社区服务发展。

第三是强化了对农村基层民政工作的组织作用。各地的农村福利中心逐渐成为农村基层民政工作的重要平台，完善了农村民政工作的运行机制。在实践中，一是把福利中心作为强化农村民政工作的载体，过去由一个人做的事变为由一个单位做，而且形成了一支专业化和志愿者相结合的工作队伍，大大缓解了基层工作力量不足的压力。二是把福利中心作为农村民政工作实施过程中的重要环节，在开展扶贫济困活动方面，各福利中心与农村低保工作有效衔接，并经常组织志愿者深入村屯，为困难群众提供生活上的照顾和生产上的支持。据统计，目前全省已有8600多户各类贫困家庭得到了帮助。在搞好救灾救济工作方面，农村福利中心成为转移安置灾民的临时避护场所，提供了大量救助服务。在为优抚对象服务方面，许多福利中心专门为孤老重点优抚对象设置了光荣间，给予他们更加周到、更为优厚的照料。三是把福利中心作为农村民政工作对象信息管理的基地。农村福利中心利用人员、资源优势，协助乡镇政府建立了低保户、灾民、重点优抚对象、残疾人等困难群众档案，及时把握他们的需求信息，提高了农村民政工作的规范化水平，为促进新农村建设发挥着越来越大的作用。

尽管我省在农村福利服务中心建设上做了一些工作，为重构农村民政工作格局迈出了探索性的一步，但是对于这样一个深刻影响各方面利益关系、深刻影响农村经济社会发展的新生事物，还需要下更大的功夫去完善。我们一定以这次会议为契机，虚心学习兄弟省、市经验，按照民政部的要求，努力把我省农村社会福利服务中心进一步建设好、发展好，为全面振兴**作出新的贡献。