城市居委会体制创新交流
时间：2022-10-23 03:34:00
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一、研究概述
（一）背景
1．是基层政治民主制度建设的深入探讨
城市基层民主建设对于推进中国社会民主化进程具有十分重要的战略意义。它是人民参与政治生活、表达利益要求，实现合法权益的最直接的平台，它为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识，提高民主能力提供了重要基础。自治是城市基层民主的核心价值和主要形式。改革开放以业，尤其是在20世纪末我国城市全面推开社区制度之后，基层自治建设有了很大的发展，其中重要的是直接选举制度和一系列居民参与方式以及民间组织的介入机制创新等。但是，也不同程度地存在着体系上的一些问题，包括民主形式的实效、自治能力的提升、居民参与的有限性等，都需要在一个理论和实践结合的层面上作深入探讨。
2．是城市居委会组织体制发展的理论思考
作为基层群众自治组织，城市居委会体制在中国产生、沿革发展已有近60年的历史。在这一较长的历史过程中，逐步形成了性质较为明确、形式较为固定、制度较为完善的基层组织。但是，随着城市化进程的加快和政府行政职能改革的深化以及社区建设范围的扩大，也存在着许多不适应的体制、机制问题，需要对实践的发展不断作出理论思考和追索。
3．是城市公共服务体系的重大衔接
随着政府行政机构改革的发展，原先根植于行政体系的公共服务和公共管理逐步移植于社会，并直面城市基层，成为整体社会服务的重要组成部分。社区居委会是社区管理的主体，是“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的组织承载体，如何与不断扩大的公共服务体系衔接，并部分承担政府行政职能下放的权力和义务，成了新时期城市居委会面临的重大课题。
4．是城市社区结构功能关系的实践总结
在城市化推动下，城市社会管理的扩大与深化，对社区功能提出了新的要求。社区建设的项目范围、内容、功效等都有很大发展。城市社区居委会体制需要有更大的适应性，给社区建设的发展以更大的体制包容空间。
（二）范围
1．历史研究范围
研究1949-2007年间中国城市居委会体制的诞生及其发展，包括20世纪70年代末80年代初改革开放前后的不同模式的研究。
2．区域研究范围
以杭州市城市居委会体制研究为主，对比国内城市居委会体制的不同特点。包括上海、青岛、南京、西安等模式。
杭州市范围以内各区及县级城镇居委会的不同特点。
（三）理论评价
1．总的评价
（1）国外的社区研究。经历了从传统自治——即共同体式的自治，到现代社区自治——即公民主体与非政府组织中介相结合的民主自治的历史过程。国外早期社区研究，受到功能学派和人类学影响比较大，注重于社区的传统与现代文化冲突研究，试图找到人类社会从传统走向现代的文化模型，如涂尔干、马林诺斯基、布朗等等，他们创立了社区研究的功能学派文化人类学理论研究和经验研究模式。
近期，发达国家把社区研究作为更新民主体制的一种深化。因此，社区研究更多地与政体学说的选举理论、后现代的都市化社区规划、市民社会研究、非政府组织与社团中介体系、新公共行政管理、社会政策等等研究相结合，试图找到公众与政府、宪政体制与自治体制之间的链接，即一种新的自治参与模式，以此支持现代西方政治制度。其研究特点有：①把公众对政府的支持作为重点，探讨公众选举热情下降的社区原因；②运用市民社会理论解释社区自治性质，探讨社区的认同和归属问题；③重视社区在公共行政管理中的作用，建构公民参与的社区模式；④重新审视政体、国体和社会体制的关系。⑤把社区研究与基层自治组织研究相结合，探讨社会层面管理的方式、方法，出现了一批扎扎实实的调查研究与其他实证成果。
联合国从推进发展中国家的角度，提出社区发展的概念，其宗旨在于加强国家政府同社区的联系，使社区成员在政府机构的支持下，依靠自己的力量，有目的、有组织地改善社区经济、社会和文化状况。这成为发展中国家研究社区的重要出发点。
（2）我国社区研究。早期研究也具有功能结构主义特点和文化人类学的学科痕迹。改革开放以来，社区研究以探讨我国基层的民主自治建设为主要方向，突出了体制创新的特点。如：①社区自治的区域规模和界线；②社区居委会的自治体制；③党的领导与居民自治的关系；④政府职能的剥离和社区准入制；⑤社区自治管理的议行分设结构；⑥社区自治适用范围；⑦社区自治的政治意义；⑧社区自治与基层政权制度改革等。
居民自治及其居委会自治组织形式是社区研究的一个理论难点。作为系统的居民自治理论和整体的居民委员会体制模式，急切需要提供成功的经验研究。本课题将通过杭州市城市居委会体制建设和创新发展及其自治能力的经验研究，探索和谐社区以自治为核心的功能结构的理论框架和实验模型。
2．理论支持及评价
（1）国家、社会理论支持及其评价
①国家与社会的互相依存关系。
社区体制建设理论的大背景，无论是从理论和实践上说，都涉及到国家与社会及相互关系的理论。社区是介入国家、社会、个域三者之间的交叉的。但都又可独立自治的区位。
国家与社会的关系是西方自宗教改革之后的重要研究领域。一般认为国家和社会是两个不同的结构系统。国家是社会在一定发展阶段的产物，是一个规范性领域，包括权力、制度、法制等。公共权力的建立是国家区别于其他社会组织的最显著的特征。国家权力具有强制性、主权性和普遍的约束力。社会作为国家产生和赖以存在的基础，则是一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来；国家又是一个特殊性领域，它只是社会大系统中一个具有公共权力和权威的特殊子系统。社会和国家各自有着相对独立的活动范畴，承担着不同的职能。潘小娟在《中国基层社会重构》①一书中认为，社会管辖的是除政府法定管理范围和公民个人自主权限范围之外的公共部分，即既不应该由政府直接管理，也不应该由公民自主管理的部分；政府管辖的则是社会公共部分之中的特定部分，即政府只行使统治职能和对社会公共事务的管理职能，如国家安全、社会治安、环境保护、社会保障等。由此可见，国家和社会是两个既相关联又相区别的不同的结构系统，它们之间既相互独立，又相互依存：国家源于社会又高于社会，国家凌架于社会又离不开社会，国家管理社会又依赖于社会。社会是国家存在的基础和前提，如果没有社会，国家就失去了存在的理由。
②国家与社会的相对分离及良性互动。
良性的国家与社会的关系应该是建立在合理分工基础上的相互合作，相互支持，相互协调。一个活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地作出反应，因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。公民社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。
③从政府万能到政府有限及社区权力承接。
国家的职能机构是政府，因此国家社会的关系往往更多地表现为政府与社会关系。而20世纪70-80年代，则是全球性公共行政改革的重要时期，形成了新公共管理和新公共行政理论。公共行政典范强调政府万能，而新公共管理主张政府有限。我国长期以来一直实行的是权力高度集中的“行政全能型”管理体制，“国家管辖范围宽泛”、“国家实际渗透社会能力软弱”是其两个基本特征。许多学者在比较研究中外社会结构时发现，中国社会在公民个体与政府之间缺少一个中间层，即缺少由众多的社会团体构成的社会自我管理层。而西方国家的社会结构是在公民个体与政府之间有一个健全的社会自我管理层，以沟通了政府与社会各方面的联系，并保证了政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管了许多不该管的事务。改变这一状况的突破口在于实现国家权力与社会权力的分离。西方社会，以扩大非政府组织形式来实现这种分离。在我国，较强调加强基层自治组织，尤其是20世纪末，则强调加快社区发展，扩大社会的自治功能，提高社会的自治组织程度，以改变国家包办社会、国家与社会合一的旧格局，将除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限逐步地交还给社会，实现国家权力有序地向社会权力的转移。
（2）治理理论的支持及其评价
①治理概念的界定。
在研究社区居委会建设中，治理理论则是一项重要的理论支撑。治理理论兴起于20世纪90年代前后。20世纪90年代以来，西方学者从国家与社会、公共部门与私人部门、权力与责任、社会自主等不同角度对“治理”概念作出了许多界定，赋予了其丰富的内涵。全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球之家》的研究报告对治理作出了如下界定，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是国家和公民社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事务的过程。治理的主体是多元的，它既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共部门和私人部门的合作；治理的运行是多向度的，它是一个上下左右互动的管理过程；治理是由共同目标支持的，它主要通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式对社会公共事务实施管理；治理的权威源于公民的认同和共识，它是建立在自主、自愿的基础上的，治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益。治理要达到有效和成功，亦即善治，就必须在国家和社会之间建立起互助合作的良性互动关系，以实现对社会公共事务的有效管理，保证公共利益的最大化。在国家和社会之间建立互助合作关系，可以使政府合理地缩小自己的职能范围，提升自己的能力，对社会实行真正有效的管理；可以保证政府转移出来的职能有载体承接，避免管理上的真空和无序；可以促进公民社会的成长，提高社会的自治能力和自组织程度。
②社区发展与社区治理。
我国的社区发展实践表明，社区治理与社区发展正成为基层社会治理的新的生长点。政府通过社区组织网络的构建，借助社会组织使自己的力量得到了扩展，自己的权力得到了延伸；政府通过吸纳社会组织参与社区发展和部分社会事务的管理，使自己的能力得到了有效增长，自己的权威的合法性获得了认同。在社区建设过程中，社会组织在政府的扶持和培育下，得到了空前的发展。这有力地促进了社会力量的生长，社会自治空间的扩大。
现代社区的发展必然要求变革城市基层社会的管理结构与管理方式，构建一种与传统计划经济体制相脱离的全新的社区治理模式。但是社区发展是一个复杂的系统过程，需要全社会各个方面力量的支持与参与。其中，政府、社区居委会（全体居民）和非营利组织则是最为主要的力量。虽然政府、社区居委会和非营利组织在社区发展中的职责和作用各不相同，但是它们之间的关系并不是相互割裂，相互分离的，而是相互影响，相互依存的。因此，应该在分工明确的基础上，理顺它们之间的关系，充分发挥三个方面的积极性，在三者之间建立起相互合作、相互支持的良性互动关系，也即一种新的社区治理结构关系。其中之社区居委会则是这三者关系的轴心，它随时向政府和非营利组织反映社区居民的需求，表达社区居民的愿望，代表社区居民对所提供的社区服务项目实施监督和评估，并及时反馈社区居民意见。同时要及时向社区居民传达国家的法律法规和党的各项方针政策，特别是关涉本社区居民利益的重大决定，告知社区居民非营利组织开办的服务项目、服务内容等。
③社区治理模式研究。
社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。魏娜在《我国城市社区治理模式：“发展演变与制度创新”》一文中将我国城市社区治理模式，从宏观上归纳为：行政型社区——政府主导型、合作型社区——政府推动与社区自治结合型、自治型社区——社区主导与政府支持型这样三种治理模式。作者认为这三类社区治理模式既同时存在又发展递进，不同区域、不同时期，有着其适应的合理性。
行政型社区——政府主导型的治理模式。行政型社区的主要特点是：首先，政府组织是社区治理的主体。从社区组织的形式上来看，居民委员会虽然在法律上是基层居民群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性都受到限制。政府组织不仅直接给居民委员会下派任务，而且还确定具体的指标进行考核。其次，政府承担着对社区治理的无限责任，同时，也承担着社区治理的风险。第三，社区治理的方式主要是以行政管理手段为主，政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的。第四，由于政府组织包揽了社区内的公共事务，因此，社会组织尤其是具有一定独立性的非政府组织的发展受到了限制。第五，社区居民参与社区活动的主动性差、热情不高。虽然政府主导型的治理模式能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势，在短时间内体现出社区建设的效率，但是，这种模式对社区自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。
合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。合作型社区模式的基本特点是：首先，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政府组织。政府组织通过授权和权力的下放，把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。其次，社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现，社区自治能力得到加强。第三，社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅，并逐渐增加多渠道的资源投入。第四，建立在半自治半行政基础上的社区委员会是社区组织的主体，它是连结政府与社区的桥梁与纽带，政府组织的权威与社区组织的权威共同发挥作用。第五，社区群众参与社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动的热情普遍提高，参与的范围更加广泛。这种治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试。政府组织在培养、指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织。
自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。自治型社区治理模式的主要特点是：首先，社区治理的主体是社区自治组织与社会组织。政府组织在第二个阶段通过与社区组织的合作，逐渐提高了社区组织的自治能力，社区组织真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。其次，政府与社区共同承担社区资源提供的责任，并逐渐培养和提高了社区吸收社会资源的能力。第三，社区民主政治发展，城市与农村基层社区的自治逐渐成为我国民主政治发展的基础。第四，由社区内的各种组织组成资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系。政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障，同时，政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。
（3）基层自治法理论支持及其评价
较在系统的研究基层自治法理论的有王圣诵《中国自治法研究》。该项研究对我国基层民主自治提出了一系列的看法。
①基层民主。基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士，在城乡基层政权、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利，包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等内容。从组织结构上，主要是指两种群众性自治组织所体现的民主，一是农村村民委员会、二是城市居民委员会，这些群众性自治组织是我国宪法和法律调整下的社会基层群众组织。
②基层民主自治。“自治”既是民主的内容，又是民主的形式，更是民主的方式，换句话说，自治既是民主的本质，又是民主的现象。基层民主自治是指我国城区、市镇居民以社区为单位，农村村民以村落为单位，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法律制度。
③基层社会民主自治的特点。一是地域性。我国基层社会民主自治有明显的地域性质，在各直辖市、省会市、较大市、设区市和县级市等的城区、市镇、各辖区均设置了若干社区，这些社区是居民委员会的地域载体。二是社会性。基层社会民主自治不是国家基层政权的基层民主制度，而是我国两种群众性自治组织的民主制度，这是区别基层政治民主、一般意义上的社团自治组织的最大区别。三是民主性。基层社会民主自治是直接民主与间接民主两种形式并存，它具有广泛的群众参与性和组织性。四是自治性。基层社会民主自治是在一定地域范围内的自治，这种地域一般是以行政地域划分为基础的。基层社会民主自治是自我决策、自我管理、自我服务、自我发展、自我监督的一种制度，它作为社团法人，管理广泛的内部公共事务和社会事务。它是群众自己直接与间接行使自己的民主权利和权力，在社会基层组织，民主就是自治，自治就是法律。
④基层社会民主自治法的渊源。主要包括宪法、法律、行政法规和行政规章、地方性法规和规章。居（村）民自治章程和居（村）规民约。
⑤基层社会民主自治组织同国家基层政权的关系。
基层社会民主自治组织与基层国家地方基层政权的关系。基层民主自治组织同基层政权相互关系纳入了宪法调整的范围。基层社会民主自治组织同基层政权的相互关系是基层社会民主自治组织在实现群众自治过程中与基层政权组织在行政职权的过程中所发生的关系。包括基层社会民主自治组织同基层乡镇人民代表大会的相互关系和同基层人民政府的相互关系。
基层社会民主自治组织同基层人民政府的相互关系。《城市居民委员会组织法》第二条第二款规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关开展工作”。第二十条规定，“市、市辖区的人民政府的有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行工作，应当经市、市辖区或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关下属委员会进行业务指导”。从这些规定可以看出，基层社会民主自治组织与基层人民政府是指导、支持、帮助和协助的关系。
⑥中国共产党基层组织和基层社会民主自治组织的关系。根据《中国共产党章程》，中国共产党的基层组织的“基层”是指党支部（总支）单位，基层党组织对基层民主自治组织的关系是领导与被领导的关系。基层党组织的基本任务和基层社会民主自治组织的基本任务是一致的，两者和人民群众的基本利益是一致的。基层党组织要发挥领导核心的作用，支持和保证基层社会民主自治组织按照法律和法规开展自治活动，教育党员在基层社会民主自治组织组织的自治活动中发挥模范带头作用。
5．公共行政与公共管理理论
社区与社区居委会体制，包括制度、机制、功能等都与政府行政体制改革有着密切的关系。政府系列的行政体制改革，是中国自1978年以来改革开放不断深化的反映，但从另一个角度说也是全球公共行政、新公共行政和新公共管理等理论与实践发展的影响。或者说，中国式社区体制的创立本身是公共行政、公共管理改革的结果。
公共行政专指政府事务的管理，以区别于私营企业的管理。行政是随着国家的出现而产生的，是一种国家职能，一切行政活动都是直接或间接地与国家权力相联系的。西方学者在确定行政范围时，普遍以三权分立制度为基础，把行政权视为国家三种权力之一。社会主义国家在改革前一般采取议行合一的政体形式，行政的范围远比资本主义国家广泛，它包括国家立法、司法和行政机关乃至整个政治体系的全部管理活动。按业务分，以综合性的职能行政，如决策、组织、人事、财务等；直线式的专业行政如国防、外交、科技、教育、卫生等。此外，还有赋予自治权的自治行政等。行政是国家的组织活动，以行政组织和行政领导为核心，贯穿于行政的基本过程和基本环节，体现了行政的基本规律，形成行政各个部分有机联系的整体。
传统公共行政的基本原理一般是强调有效率的、有效果的或更经济的管理，与之有别，形成于20世纪70年代和80年代的新公共行政学则强调公共行政的“公共”部分，把社会公平加入到传统的目标和基本原理之中。它指责代议制民主政体下的官僚制没有解决在制度上歧视社会劣势群体的问题，要求改善这些劣势群体的政治权利和经济生存条件。
与公共行政相关联的新公共管理是20世纪70年代至80年代以来流行于欧洲、大洋洲及美洲国家的行政改革理论。公共行政典范强调政府万能，而新公共管理典范主张政府有限，在公共部门移植私营部门的管理策略，以形成一个企业化的政府。以管理主义为核心的新公共管理一般被认为是公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合，虽未建立系统的理论体系和概念框架，却仍具有可供识别的基本观点：强调公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别；推崇私营部门管理的优越性；主张移植私营部门的管理模式来重塑政府；在政策和执行分离的基础上建立以半独立的执行机构为主的分权结构。这些理论对于研究我国城市社区居委会体制的形成，发展具有一定的意义。
（四）研究方法
该项研究与现有的社区自治研究方法相比，有两个创新，一是从一般社会学模式转到制度分析模式；二是从单一的政治领域角度转向经、政、文、社四领域的综合角度，更突出其相互间的量性关联分析。
本项研究具体采取实证与实验的方法。
1.实证方法。通过三种形式：一是对杭州市城市经验材料的相关性分析，从实在经验上升为理论观点。二是相关专题个案调查、问卷调查，确定在杭州市城区作《社区居委会体制创新发展问卷》调查，共发放问卷700份，主要由社区居委会填写，收回问卷565份，有效问卷份。三是相关联量性分析。
2.示范总结方法：本项研究特别重视历年全国性、市区性示范社区的经验，对单个结论性成果和模型进行可行性分析，提出指向性经验研究和理论总结。
（五）居委会体制定义、内涵与外延
1．居民
（1）主体地位
居民是和谐社区建设的主体。在新的历史时期，居民不仅包括家庭户的户籍人口，而且包括非户籍的长租房人口，还包括辖区法人单位。在和谐社区自治构建中，必须充分发挥上述居民主体的作用，这种主体作用，表现为需求主体和参与主体、创造主体的三重性。一方面，居民是社区权益和公共服务需求的主体。正因为有了居民的需求主体的存在，才有可能和必要去构建以居民主体权益和主体需求为本质的社区权力、利益结构及公共服务体系。另一方面，居民又是社区建设的参与主体和创造主体，这一主体作用，主要表现为居民的自我服务、自我教育、自我管理、自我监督，体现方式为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。居民主体地位的这三重性，不仅对社区服务和公共服务提出了更高的要求，而且为参与、创造这种服务提供了质的规定性。
（2）个体身份与能力
居民主体地位是一种整体概念，具有全面的包涵性。无论个体的还是群体的（个人、邻里、家庭、辖区单位），无论是组织的还是非组织，无论是精英的（社区内外的具有党务、行政和企业管理职务的）还是平民的，对社区自治建设，都具主体地位。只是在主体能力的表现方式不一样，分别表现为主体的个体能力、群体能力、组织能力、非组织能力、精英能力、平民能力。能力有大有小，但主体地位不变。居民主体地位的这三种状态，为和谐社区自治建设最广大的依靠力量。
（3）主体能力特性
居民主体又具有四个能力特性，即自创性、自组性、自管性、自参性。
（4）居民主体权力
根据党的十七大报告，社会主义民主政治建设，要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
2．居委会概念
居民委员会是城市基层群众性自治组织，是居民会议或居民代表会议的常设机构。行使居民会议或代表会议决定事项的具体执行职权。主要具有民主管理、服务自助、教育保障、协助管理、民主监督等方面的权限。
在社区建设、发展中，社区居委会主要应发挥自治、中介、协调和教育四个方面的作用。作为自治其是主要的组织者，负责组织社区居民对本社区的社区建设规划和涉及全体社区居民利益的重大事项进行讨论并作出决定。通过组织社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。作为中介，社区居委会是联系社区居民和政府及其他社会组织的桥梁和纽带。作为协调，社区居委会负责协调社区邻里之间、社区居民与社区群众性自治组织之间、社区各类居民社团之间、社区及社区居民与其他各类社会组织之间的关系，调解社区居民之间的纠纷，调解社区及社区居民与物业公司、开发商、社区服务组织和其他企事业单位及社会组织，甚至政府部门的矛盾，促进居民之间的团结以及和睦共处，维护社区居民的合法权益。作为宣传教育者，社区居委会负责宣传并组织居民学习国家的宪法、法律、法规和党的各项方针政策，教育社区居民依法认真行使自己的权利，履行自己应尽的义务。
3．居委会体制
体制是由机构性质决定的制度、机制以及功能所组成的一种具有相对稳定运行的内在规定性。
居委会体制是由居委会群众性自治性质决定的制度安排、运行机制以及结构功能有机组成的内在运行规定性。严格地说，它独立于政府，不具有公共权力；也不行使统治和对公共事务的行政管理职能。社区居委会承担过多的行政协管职能，不可避免会产生一定的负面作用，如将影响社区自治功能的有效发挥，有可能造成新的职责不清，一定程度上提高行政管理成本等。
社区居委会也不是介于街道办事处和居民区之间的一级管理层，把社区居委会实际演变成一级管理层，既大大增加政府的组织和协调成本，也不利于社会资源的管理利用和有效整合。由此，社区群众性自治组织的成员与社会工作者也是两类不同的人员，因而他们的产生方式、所承担的职责、所采用的管理手段和运行方式等都应有所不同。前者只能通过民主选举的方式产生，而后者则可以采用资格认证，考试择优的方式录用；前者可以是专职的，也可以是兼职的，但应以志愿的、义务的为主，而后者则应走专业化、职业化的道路；前者应该（或只能）由本居住区的年满18周岁的居民担任，而后者则应面向全社会招聘，广泛网罗合格人才。
二、城市居委会体制的历史沿革及其变革动力
（一）历史沿革中的体制变革
第一阶段：体制的初创（1949-1954年）
（1）建立第一个居委会。
新中国的建立，标志着旧制度的全面灭亡。解放后，随着国民党时期的保甲制度的废除，新制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题。
杭州市是全国率先设立居民委员会的城市。1949年12月，杭州市上城区上羊街巷成立了全国第一个居民委员会。是月，杭州市人民政府就正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》。这是迄今为止发现的我国最早的关于在城市建立居委会的政令，也是建国初期地方政府发出的对“居民自治”阐述得比较完备的一份文件。它对居委会的性质作了十分明确的界定，指出居委会“不是一级政权机构”，而是各阶层人民群众联合的组织。在工作方法上，提倡采用“搭架子”的办法，由下而上，先成立居民小组，打好群众工作基础，然后再选举产生居委会。该文件后，杭州市各区公所都积极行动起来，迅速宣布取消保甲制度，撤除旧保甲人员的职务，责成他们办理交接；同时注意培养群众中的积极分子，赋以基层社会的一定管理责任。居委会干部为义务性质，国家给以一定的生活补贴。到12月底，杭州市已建立起居委会171个，至1950年3月全市共建成居委会571个，居民小组3802个，为城市居民的民主新生活打下了组织基础。
（2）居委会主要工作。
据上羊市巷第一个居委会工作实践归纳，当时居委会的工作主要有三大项：一是广泛反映人民群众的意见，传递和推行政府法令，加强政府与群众的联系；二是协助政府做好城市的管理与建设；三是办理与居民生活相关的事情。
2．第二阶段：体制的法定（1954-1958年）
1953年12月之后，《居委会组织条例》的颁布和实施大大推动了杭州市居委会组织建设工作的全面展开。这一时期杭州市居委会的自治程度相对较高，较好地体现了居委会作为“群众自治性居民组织”的性质，较好地发挥了自我管理、自我教育、自我服务的作用，在组织和动员居民群众响应政府号召，巩固城市新生政权，维护社会稳定，促进城市基层民主政治建设，加强党和政府同居民群众的联系，加强城市管理，发动居民群众互帮互助，为居民提供服务等方面发挥了不可忽视的积极作用。
第三阶段：自治体制的“萎缩”（1958-1976年）
（1）城市替代居委会体制。
1958年之后，、化以及后来“”在全国的广泛开展，使阶级斗争、群众运动与盲目工业化合为一体，对城乡基层群众自治性组织产生了重大影响。尤其是1958年12月10日，中共八届六中全会通过了《关于若干问题的决议》。在城市中也在开始进行一些试验。杭州市在下城区、江干区、拱墅区等也都相应成立城市中的，并承担生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者功能，成为工农商学兵和政社合一的社会组织。居委会的性质发生了变化。
由此居委会的职能也随之发生了根本改变，其自治功能开始萎缩，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成了居委会建设的新目标。居委会的工作中心不再是办理居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，而是忙于组织居民大炼钢铁、大办工业、大办食堂等。居委会逐步由群众自治性组织向经济性组织和准行政性组织转变。同时，居委会担负的行政事务也日趋增多，逐渐成为街道办事处的“派出机构”。
（2）恢复居委会组织与体制。
60年代初，由于诸多原因的影响，这种国家与社会高度融合的实体——城市解体。1962年至1965年，杭州市城市居民委员会组织相继恢复，职能也做了相应的调整。对居委会兴办的小型工业和服务实体通过上收、平调进行了调整、归口。居委会干部仍为义务性的。许多居委会都成立了居民服务站，以方便居民的日常生活。
（3）革命居民委员会。
1966年至1976年，由于“”的广泛开展，居民自治遭到了严重的破坏。这一时期的居委会由群众性自治组织变成群众性革命组织，与全国城市一样，杭州市居委会也成立了“革命居民委员会”。从体制上说，它严重背离了居民自治的原则，它的功能、职责、组织结构等都发生了质的改变，更多地具有了“专政工具”的特性和行政化的色彩，在一定程度上具有基层政权的某些性质，成为实现国家经济、政治、社会、文化改造的基层目标，成为全面控制城市基层社会的工具。
4．第四阶段：自治体制的恢复完善（1976-1990年）
（1）名称、职能和组织的恢复。
“”结束后，杭州市居民委员会的名称、职能、组织得以恢复，一批老的居委会干部重新出来工作，同时在一些新建的居民小区也开始组建居委会。1980年1月，全国人大常委会重新颁布1954年通过的《城市街道办事处组织条例》、《居委会组织条例》等有关居民委员会的法律文件。1982年通过的《宪法》是我国首次用根本大法的形式明确居委会的性质、组成方式、组织架构、基本功能和职责以及居委会与基层人民政府的关系等重要问题，确立了居民自治的原则和方向，为居民自治的发展提供了坚实的法律基础和制度保障。杭州市根据《宪法》的有关规定，普遍开展了居委会组织整顿工作，建立健全了居委会的组织机构，制定和完善了各项规章制度，改选和充实了居委会干部，不同程度地增加了居委会干部的补贴，居委会工作呈现出有序发展的新局面。
（2）建立社区的服务体制。
1986年民政部首次把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作。杭州市在全国率先开展社区服务，并建立相应的体制。社区服务的对象逐渐从传统的民政对象扩展到全体居民，社区服务所涉及的项目也越来越广泛，远远超出了社区服务所涵盖的内容，迫切需要在此基础上提升出一个包容量更大、更全面的概念，来促进社区服务和整个社区全方位的发展。1989年12月26日七届全国人大常委会第十一次会议颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法的颁布标志着居民自治和居委会建设进入了一个新的发展时期。根据这个法规，杭州市城市居委会将社区服务作为其改变工作思路、创新体制机制的重要抓手。
（3）依法进行整顿与建制改革。
为了贯彻《居委会组织法》，从1990年，杭州市结合本地的实际制定了相应的实施办法，各区依法进行了居委会的整顿与建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项工作制度，理顺了各个方面的工作关系，并在未建居委会的住宅区新建了居委会，居委会得到了迅速的发展，居委会的地位和作用大大提高。
5．第五阶段：社区体制的转型（1991-1999年）
（1）社区建设与居委会体制建设新空间。
1991年5月31日，时任民政部部长的崔乃夫从加强城市基层政权建设，增强城市基层政权组织凝聚力的角度，明确指出城市基层组织建设应着重抓好社区建设。从而拓展城市居委会体制建设的新的空间。
杭州、天津、上海、石家庄、青岛、南京等城市进行了社区建设积极的探索，取得了很好的经验。1992年10月，中国基层建设研究会在杭州召开了“全国城市社区建设理论研讨会”，从理论和实践两个方面对社区建设问题进行了深入的研讨，把社区服务推进到了社区建设的新阶段。1993年5月，著名的社会学家、全国人大副委员长雷洁琼视察了杭州市的社区建设，对杭州市下城区加强社区建设，推动经济和社会的协调发展的做法给予了充分的肯定。
（2）社区建设实验区与管理体制创新
1999年，为了更全面、更深入地探索推进社区建设的工作思路和运行模式，民政部开展了“全国社区建设实验区”工作。民政部在全国100多个城区争创社区建设实验区的基础上，先后分两批确定了26个城区作为实验区。年初民政部首批确定了杭州市下城区等10个市11个区为全国城市社区建设实验区。同年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确的规定，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。
根据实验区社区建设的总体要求，杭州市推进城市基层管理体制改革，强化社区的服务管理功能，以街道、居委会为依托，以发展社区服务为龙头，以社区共建、提高居民生活质量、提高人的素质和整个社区文明程度为宗旨，结合本地实际，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区，推进基层民主，维护社会稳定，促进社会主义物质文明和精神文明建设，实现城区经济和社会的协调发展。
1999年8月，民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。杭州市系统地提出了社区建设的总体思路、发展方向、工作目标等。并在实践中探讨建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区居委会体制，推进街居工作社区化，社区工作社会化并努力扩大基层民主，实行居委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务，初步建立了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与的社区建设运行机制。
6．第六阶段：社区体制的确立（2000-2004年）
（1）社区建设规划体制的建立
2000年10月11日，党的十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出了加强城市“社区民主建设”的目标要求。2000年11月19日，经中共中央政治局常委会研究决定，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》。杭州市委、市政府结合自己的实际情况进行了认真的研究和规划，作了专门的部署，制定了相应的政策，采取了切实可行的措施，全力推进社区建设。
2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，其中对社区建设的发展目标和任务作了完整的阐述，将“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容。据此，杭州市将社区建设列入‘十五’规划，并坚持政府指导与社会参与相结合，大胆探讨并建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，承接企事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能；以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安，完善社区功能；努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。在社区建设的不断深入过程中，居委会组织得到了很好的发展，逐步完善了自身的制度、机制与功能，有效地实现了体制创新与发展。
（2）全面探讨社区居委会新体制
2002年11月，总书记在党的十六大报告中进一步明确提出，要“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”
根据新型社区建设的要求，杭州市各区在总结社区建设经验的基础上，全面探讨，确立社区建设的新模式，如下城区于2003年提出“四力合一”运作机制之后，于2005年，又进一步提出“五位一体”、“五力合一”、“五型并举”、“三评互动”的现代社区建设模式。上城区提出“小康型”社区建设体制与模式，在三体联动、社区共建基础上，全力推行社区工作项目“准入制”，全面落实“人随事转”“费随事转”的工作机制。
7．第七阶段：体制的创新发展（2005-）
随着城市化进程和城市区域的扩张，2002年开始，杭州市对近郊农村进行了社区化的撤村建居改革，城市社区数量迅速扩张。仅滨江区，就由原先3个镇社区发展至12个社区，并规划发展到43个社区，社区数量将增加14倍。撤村建居的社区大多保留了原经济合作社，并拥有相当数量的资产。村民成了社区资产经营公司的实质性的股东。城市社区居委会组织原本单一的社会管理为主业的格局被打破了，社区居委会体制呈现多元化状况。这对城市社区居委会体制的新发展提出新的挑战。
（二）体制变革的动力
1．社会制度根本变革的动力
中国的城市居委会体制确立是对旧保甲制度的根本性革命，是在废除反动的保甲制度、铲除国民党伪政权的法统基础上建立的新居民自治组织。社会制度的根本变革，全体人民当了国家的主人，社会从根本上确立了“人民民主管理城市”的指导思想。建立新的居民组织的目的在于动员、组织、团结、教育群众，使人民“自己当主人，自己来办事”，在城市基层实行居民自治，建立人民民主管理城市的基础。
2．社会意识形态发展的动力
中国的城市居委会组织体制与社会意识形态的关系，从总体上说，是一种积极进步的推动关系。如用人民民主主义意识形态替代旧的国民党统治意识形态之后，基本确立了居委会自治体制。1978年之后，随着政治体制改革的逐步深入，社会意识形态也发生了很大的变革，政治民主意识深入社区居民，居民参与成为政治制度的重要内容，社区直接选举成了社会政治体制改革的重要方面。但意识形态也在一定时期中，产生过一些消极的作用。如阶级斗争成为意识形态中心议题的前提下，在很大程度上削弱居委会自治体制的，如中居委会性质、功能的改变等。
3．社会结构调整的动力
社会结构调整和变动对城市居委会体制也有较深刻的影响，如，1958年时期，随经济结构性变化而改变了居委会性质，之后化时期亦然。改革开放前后，中国社会不同的阶级结构，对居委会的功能、组织架构等都产生过深层次的影响。从居委会成员的身份地位分析，至2000年前后，不少城市居委会吸收一定数量的富裕阶层人员，并在社区中形成社会名流、企业家等精英群体，对社区建设起到一定的作用，又如，城乡结构的变村，尤其是2000年之后，城乡一体化的发展，扩张的城市社区形成有经济功能的居委会体制。
4．经济改革与社会转型的动力
特别值得一提的是，中国城市居委会体制创新与经济社会改革有着密切的关系。经济和政治体制改革所导致的整体性社会结构变迁，一方面对传统的城市基层管理体制提出了严峻的挑战；另一方面也为新型居民自治制度的形成提供了前所未有的历史机遇与现实条件。社会转型的大背景下，城市基层社会的治理结构和治理方式进行制度创新，为适应这一历史性转变，各级政府都进行了大胆的探索和尝试，采取了许多积极有效的措施，其中最主要的就是推进社区建设，扩大基层民主，完善城市居民自治。
从传统的居民居住区向现代意义的社区的过渡和发展不是一个自发的过程，它必须具备一定的前提和条件。如果说经济的高速发展和社会主义市场经济体制的建立为社区发展奠定了坚实基础，那么由此导致的社会结构的变迁、社会职能的分化和城市化进程的加快则为社区发展提供了必要条件，使社区发展和社区建设的推进成为可能。
三、城市居委会体制建设、创新的“杭州经验”
（一）“杭州经验”的区域背景
（二）“杭州经验“之一：城市居委会体制建设、创新必须坚持五项发展原则。
1．依法保障、依法创新。城市居委会体制建设、创新必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并遵循现有法律的规定。这既符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。
2．党为核心、政为主导原则。理论与现实表明，城市居委会体制创新发展必须在党的领导之下，并依靠政府主导与支持。政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障居民自治的实现和居委会体制创新发展，坚实居委会体制建设政治基础。政府是社会公共资源和公共服务的主要供给者，是协调社区居委会与国家层面、社会层面的主导，社区居委会的很大一部分职责是政府权力下放社区的结果。
3．政权依托，国家支持原则。中国城市居委会体制不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市居民自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。
4．民主自治、参与发展原则。假如50年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种为巩固国家政权而发展人民民主要求的话，那么20世纪末至21世纪初发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会的自主发展和居民的参与发展。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点则重在社会发展。在新的历史时期，城市社区居委会建设中，自治应是民主政制创新发展的主题。
5．渐进发展、逐步完善原则。由于中国社会民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。城市基层居委会作为群众自治组织，其发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。、尤其是在自治能力、专业服务、配套制度等方面都还不完善。因此需要积极推动，稳妥渐进。
（三）“杭州经验”之二：城市居委会体制创新必须处理好五种策略关系。
处理好政府、政党与自治组织的关系。
作为城市基层群众自治的载体，城市居委会在推动自治体制创新中必然涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。社区居民自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党与自治组织三者关系的基本出发点。这些内在要求包括居民自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是居民自治组织发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是居民自治组织发展的政治保障。党员的先进性对社区自治具有核心价值。
从本项研究的问卷调查统计结果分析，认同政府是领导，主要靠社区自治的观点的被调查居委会比例达68.8%。认同其他观点为31.1%，见表：
杭州市城市居委会与政府关系的调查认同表
比较项
基数
百分比（%）
完全依靠政府，居委会只是干些具体落实工作
主要依靠政府，居委会起辅助作用
政府是领导，主要靠社区自治
主要依靠居委会组织
56
102
344
41
11.2
20.4
68.8
8
2．处理好自治组织与群众组织、利益组织的关系。
随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种新的经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现和发育，是促进居委会自治组织建设、发展的重要支撑力量，对基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也对自治体制提出了尖锐的挑战。因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，直接关系到居民自治中“四个自我”形式的发展，关系到居委会体制的横向适应性和整合性。
3．处理好体制创新与依法办事的关系。
与社区自治实践相比较，《居民委员会组织法》具有一定的超前性。但是，法律规定的还比较原则，尚未具体化。所以，在基层群众自治的建设中，具体的组织工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新，如城市居民委员会与业主管理委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则等等。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间下进行。
4．处理好政府部门事务下派与社区准入的关系。
随着政府行政职能的部分剥岗，社区居委会将承担越来越多的部门事务，工作负荷太过。为此政府采取准入制形式，限制部门事务向社区分摊，并严格执行“费随事转”原则。在社区居委会自治能力还较薄弱的状况下，这些部门事务在很大程度上有助于居委会功能的增强。因此，在选择准入项目时，尽可能将党、权、利同随的安排到准入范围，使之成为增强居委会功能的重要渠道。
5．处理好国际经验和中国社情的关系。
基层群众自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式的具体组织，在具体的体制设计和规则、程序设置上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的社情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国基层群众自治组织的发展必须在国际经验与中国社情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。
（四）“杭州经验”之三：城市居委会体制创新必须恪守六大基本任务
1．政治整合
杭州市城市居委会在政治整合方面，主要体现在：
（1）自治体制本身所反映的基层民主，是对中国基层社会最广泛的政治资源的整合。
（2）民选过程中的选举方式选择以及选举动员，直接反映出居民对民主参与的政治热情。
（3）基层政治宣传，包括对党的路线、方针、政策的宣传，以及对各类基层政治活动的组织，直接反映着党在基层社会的影响。
（4）推动基层政治组织建设与发展，包括工会、共青团、妇联等，反映着居委会在这些政治组织对社区相对应群体的整合中的作用。
（5）社会稳定中居委会组织起到了一种协调功能、团结功能和缓冲功能。
2．社区服务
杭州市城市居委会体制发展过程显示，居民自治是居委会体制的本质和核心，而社区服务则是其重要的载体，它将社会服务社区化并达到形式和内容的高度统一。社会服务体系这一重大改革，必然要求居委会体制从配合型走向主体型，从被动型走向主动型，从一般服务走向能力服务。尤其是在社区服务能力方面，主要突出了三个工作重点。
（1）构建社区服务的基本框架。一是衔接安排好政府系列的公共服务；二是动员组织好居民的互助服务；三是引进、开发市场服务。
（2）创新社区服务的便捷方法。包括拱墅区与就业工程结合的微型社区服务体系，上城区与信息化结合的社区大服务体系，滨江区与社会服务资源整合相结合的大区域集约服务体系。
（3）提升社区服务的产业能力。主要经历了社会服务社区化、社区服务社会化、社区服务信息化的发展过程。现正在向社区服务产业化发展，积极吸引大型龙头社区服务企业进驻社区服务中心，合并小型社区服务项目，形成综合服务产业力量。
（4）建立社区服务的多元投入机制，主要是以社区居民群众需要为立足点，整合社区服务资源，探索政府鼓励、社会创办、自主运作的社区服务新路子，以服务看服务，以实业促事业，建立多渠道的社区服务机制，鼓励和支持各类组织、企业和个人通过独资、股份制、合作制等多种形式投资购物、餐饮、家政、维修、中介等社区便民商业服务，重点发展与市场联系紧密、营利性强、适应产业化的社区服务项目，建立社区服务良性循环和自我发展的运行机制。
3．人民调解
城市社区居委会承担着人民调解的任务，人民调解的范围主要是民间纠纷与轻微刑事案件。社区居委会设立有人民调解委员会。依法对民间纠纷当事人说服劝解，进行自我教育、自我管理，并及时化解矛盾。杭州市城市居委会建立健全基层调解网络，把矛盾纠纷排查调除责任落实到单位、落实到人，联片建设治安调解组织。调解委员会下设调解小组长，墙门楼道建立信息联络员，基本形成一个纵横连贯、预防犯罪、调解纠纷的安全网。
4．治安维护
杭州市城市社区将治安维护划归到平安型社区建设的目标体系之中，并提出了平安型社区建设的五个目标，包括稳定政治环境，确定平安型社区的政治目标，首善社会治安环境，确立平安型社区的社会目标。完善民主法制环境，确定平安型社区的法制目标。建立经济运行环境，确立平安型社区的经济秩序目标。有序公共管理环境，确立平安型社区的的公物安全目标。
建设平安型社区、维护社会治安一项系统工程。全市建立了党委、政府统一领导、平安创建组织协调、公安机关为组织的、综合治理部门密切协助、有关职能部门齐抓共管社会各界广泛支持的创建格局，确保平安型社区创建工作取得实效。
5、协助政府
根据《城市居民委员会组织法条例》，杭州市城市居委会协助人民政府或他的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，并注意做好了具体的协助任务。
6．民意表达
杭州市城市居委会将民意表作为关注民生的重要举措，“向人民政府或他的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议，”并把这种对民意的了解作为决策的重要依据，来反映民情民意和提出建议要求作为居委会及其成员的主要职责，作为为民与政府沟通重要渠道和中介。
（五）“杭州经验”之四：城市居委会体制创新必须拓展七类参与形式
1．党员的核心参与
杭州市城市社区建设经验表明，党员的核心参与首先是党组织的核心作用问题。国内有的研究成果认为，在全社会无法通过自下而上建构的方式实现居民群众完全自治的条件下，通过国家政权力量自上而下的介入，来弥补因低度参与而导致的自治功能不足，就是一个必然的选择。国家政权力量更为合理的介入途径是通过居民区内的党组织来实现这一目标。这样的说法是有其现实的基础的，因为居民区党组织是内在于居民区的，居民区党员都是居民区内的居民，党组织对居民区公共事务的介入，同时也就意味着居民区内党员居民的政治参与。另一方面，党组织对居民区党员的动员，并不依赖于物质利益或行政权力，而是党组织本身所具有的强大组织资源。党组织的组织资源，包括两个方面，一是以居民区党支部为主体动员居民区离退休党员和在职党员参与社区治理，一是借助单位党组织的组织资源，促使在职党员参与社区治理。党组织自身建设与社区治理相结合，借助执政党的组织资源，促进居民区内党员对社区治理的民主参与，进而带动居民群众的广泛参与。党员个人对社区治理的参与不可能是完全孤立的，它能在居民区中产生连动效应，一名居民区党员的参与，有可能带动其家庭成员乃至左邻右舍对居民区公共事务的参与，从而逐渐扩大政治参与面。因此，居民区的党组织建设完全可以纳入基层民主发展的目标之中，以党建促参与，为基层民主的发展创造条件。
同时，杭州城市社区党组织已经在居民区形成一个党建网络，以社区党委为核心，按楼道建立党的支部，并按相近原则设立党小组长，将离退休党员、在职党员编入党支部、党小组内。由于这些楼道党的组织网络组织都代表了对社区公共事务较高的参与水平，因此社区党建网络能有效地推动着基层民主自治的发展。
2．居民的多元参与
在现代社会，参与是民主的基础。在民主条件下，社区每个居民都有平等参与的权利。
从居民参与实践分析，参与是一个动态的过程，并随发展过程呈现出不同参与类型，从杭州市城市社区居民参与情况看，不同结构群体的参与程度是不一样的。见表：
杭州市城市社区居民参与结构分析
结构状况
文化程度
参与表现与程度
文化结构
大专以上程度
有选择的参与，参与程度不深
初、高中程度
参与选择的面较广，参与程度也较深
初中以下
有选择的参与，有些事务参与程度较深
年龄结构
60岁以上
对参与有积极性，参与程度较深
35-59岁
作为家庭户主参与社区事务，参与程度不深
35岁以下
对参与不太积极，参与程度也不深
社会地位
处级或经理级以上职务
特别邀请参与的积极性高些，参与程度会深些，如出面去为居委会办事
一般干部或管理职务居民
有选择、看时间参与，参与程度不深
无职务居民
参与面广些，参与程度也深些
住宅结构
原生居民
参与面广些，参与程度深些
迁入居民
有选择参与，有些事务参与程度会深些
流动居民
参与面小，参与程度不深
贫富结构
富裕居民
特别邀请参与的积极性高些，参与程度会深些
中等居民
有选择参与，参与程度不深
贫困居民
参与性强些，参与程度也深
单位结构
机关单位居民
有选择参与，参与程度不深
企业单位居民
有选择参与，参与程度不深
社团单位居民
参与面大些，参与程度深些
根据上述，杭州市城市一些居委会针对不同参与结构，进行不同方式的动员，以激发居民参与意识，提高居民参与的自觉性。
从另一个角度，杭州市城市社区居民对社区建设的参与积极性较高，不同内容的参与比例亦不同，60.2%的居民非常了解和谐社区建设的内容，服务方面，54.5%的居民很支持并积极参与社区志愿者服务队；文化方面，32.3%的家庭经常参加社区组织的各种问题活动，56.5%的家庭偶尔会参加；民主方面，77.9%的居民积极参与社区的换届选举投票工作；生态方面，73.3%的居民会特别注意节能。
3．社团的中介参与
社团组织是现代公共生活的载体。中介参与主要是指社会民间组织和群团组织的参与统称社团，从杭州市城市社区情况分析，这些组织可分三类，第一类是各类协会、学会在社区分支组织；第二类是工、青、妇群团组织；第三类政府牵头的慈善组织；第四类是各层群众组织的文体团队；第五类是共建组织。第六类是志愿者组织。这六类的参与各有其特点。详见表：
杭州市城市社区社团组织
组织类别
组建者
参与特点
各类协会、学会分支组织
行业、专业单位
有固定的会员；比较规范并有组织的参与，参与内容往往与本行专业相关
工、青、妇群团组织
党委系列组织
有厐大的组织成员；参与内容往往与本组织特质有关；独立活动较多。
慈善组织
政府牵头
有资金支持；参与内容的慈善事业为主；形式以捐助者为多
共建组织
单位与社区
为项目合作参与为主
志愿者组织
群团牵头
有建册的固定成员；参与内容多样化；形式以帮助活动为主。
4．社会的共建参与
共建参与是指社区辖区单位参与社区建设项目，并形成与社区的参与契约关系。杭州市城市社区共建经验表明，社区共建在合作形式上呈多样化的，在机制上是系统化的，投资或资物的方法，渠道也不尽相同。但只要能达成共建双赢，其效果都是明显的。
5．精英的协商参与
社区精英是指拥有一定的优势社会资源、参加社区公共权力的文化与运行，能够对社区公共事务产生影响力的人群总称。精英分布于两个层面：第一层面是社区管理层面，包括街道党工委、办事处的有关干部，社区党组织、居委会的干部、全体议事会成员，其中包括社区单位代表、各类社会组织、协会负责人；社区各文化团队志愿者服务队负责人、居民楼楼组长、社区党员等。第二层面是社会阶层层面，包括居住社区内的白领管理者、经理阶层、公司股东、董事长和机关事业单位负责人、高层管理人员以及社会明星、名流等。在社区自治建设的制度框架内，社会精英参与公共事务的形式主要有议事协商形式、共建契约形式、权威影响形式。精英参与社区公共事务的行为本身就是一种资源支持，这种资源是由权威影响的价值度决定的。
6．契约的平等参与
社区内通过契约形式的居民参与具有更大的平等性和规范性。从杭州市城市社区状况看，契约性居民参与主要有种形式。1.利益性契约参与。主指业主、业主委员会与物业管理的契约性参与。2.伦理性契约参与。如各种楼道、公约和行为守则的互相签约。3.遵守性契约参与。如共同遵守的《社区自治章程》等。详见表：
杭州市城市社区契约性参与分类分析表
参与形式
具体指向
参与与遵守程度
利益性
契约参与
业主、业主委员会与物业公司的物管签约
参与人程度高，遵守程度高
特殊人群与社区相关组织的利益关系签约
参与人数有规定，遵守性好
公约性
契约参与
各种楼道、墙门公约
参与人数较多，遵守程度较高
特殊人数（如违法犯罪释放人员）的行为守则，保证书
参与人数有规定，遵守性较好
遵守性
契约参与
如对《社区自治章程》的遵守
参与概念广泛，遵守性一般
7．网络的开放参与
杭州市城市社区建设实践表明，社区信息化拓展了居民参与的开放性和多渠道性。以社区实体为依托的网络社区支持着社区范围内的“管理、服务、教育、保障”信息的开发和利用、表达和交流，它满足居民日常生活需求的功能、社会互助、个体社会化的功能协调。尤其是在居民广泛的参与民主功能，网络社区具有实体社区不能相比的优势。以杭州市西湖区南部德加社区信息化为例，网络参与民主可以包括许许多多的内容，且具有很大的开放性。见表：
（六）“杭州经验”之五：城市居委会体制创新必须落实五种基本权限
杭州市城区居委会基本权限表
权限名称
权限指向
权限内容
民主管理权限
民主管理权限是指社区居委会对社区内部的公共事务和对外部准入事务实施民主管理的权力。
(1)执行权，执行社区居民会议或社区居民代表大会的决议、决定和上级指示文件精神或细则；(2)协调权。协调社区的内部和外部关系，向政府及其职能部门或街道办事处反映社区居民的意见、要求和建议，与政府机构以及其他社会组织合作解决社区居民共同关心的问题；(3)事务权。管理社区公共事务，发展社区公益事业，如社区服务、社区治安、社区保障、社区环境、社区教育、社区卫生、社区文化等；(4)财务权。管理社区的集体财产，管理和支配社区的办公经费、社区服务收入、社区得到的捐助款以及其他劳务收入，实行财务公开，定期向社区居民公布帐目等；(5)对外拒绝权。有权拒绝未经政府统一安排的非正常性工作，或有关部门和单位向社区进行的不合理摊派。
服务自助权限
服务自助权是指社区居委会组织社区居民开展自我服务的权力。
(1)项目兴办权。兴办社区便民服务网点，开展各种便民利民服务，开办社区服务站，为社区居民提供广泛的中介服务等。(2)协调组织权。组织社区志愿者队伍，为社区居民，特别是老年人、残疾人、军烈属、优抚对象、享受低保的家庭提供无偿或抵偿服务，组织居民开展邻里间的互帮互助。
教育保障权限
教育保障权是指社区居委会对社区居民进行教育、提供保障的权力。
(1)教育场所和资源拥有数，如开办社区学院、协管、利用辖区内教育培训资源；(2)宣传教育、宣传宪法、法律和国家的政策，教育社区居民履行依法应尽义务；(3)思教权。教育居民保护和改善生态环境、爱护公共财产，教育居民培养文明习惯，做到邻里互助，尊老爱幼，遵纪守法，崇尚科学；(4)维保权。维护社区居民的合法权益，保护老年人、未成年人和妇女和合法权益，关心和教育青少年等。
协助管理权限
协助管理权是指社区居委会协助政府对部分社会事务实施管理的权力。
(1)医卫协管。辖区内的环境卫生管理，绿化养护，社区医疗卫生站的监督管理，计划生育管理和教育；(2)综治协管。外来人口管理，社区治安防范工作；(3)社保协管。离退休人员管理，优抚救济和最低生活保障，社区内下岗职工登记和再就业；(4)民政协管。适龄青年入伍政审工作，婚姻登记；(5)网点协管。个体服务网点的监督管理，协税护税；(6)房产协管。房屋出租、装修、危房监护等房产管理、参与住宅小区的竣工验收；(7)推送协管。文明单位和文明市民的评选等。
民主监督权限
民主监督权是指社区居委会对党委和政府及其工作部门的工作，以及社会服务机构的服务情况实施监督的权力。
(1)对政府部门监督。对各级党委和政府及其职能部门、街道办事处的工作实行监督；(2)对公用事业监督。对供气、供电、供暖、电视、电信、卫生服务、物业等公用事业单位和社会服务机构的工作人员的工作表现、服务业绩实行监督，对居住在社区内的党员干部的社会表现进行监督和评议，对上述单位和人员的工作提出批评、意见和建议等。
（七）“杭州经验”之六：城市居委会体制创新必须把握五个协统要素
1．本质要素
社区居委会体制的本质是自治，社区居民自治有三层含义，一是权力回归社区，还权于民，即将长期以来被国家力量所拥有的社区居民管理本社区事务的权力，本项研究概括为民主管理权、教育保障权、服务自助权、协助管理权、民主监督权。二是强化社区民主建设。包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。按党的十七的要求，要把人民依法直接行使民主权利，作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。三是实现有新的社会整合与社会控制，四是实现居民对基层自治组织的有力监督。
2．制度要素
作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治己形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能，从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。
以杭州市城市社区的制度安排来看，社区制度安排是相当丰富的、且有效的，见表：
杭州市城市社区居委会体制内的制度安排
内容
比较项
基数
百分比（%）
社区居委会主要工作制度有
工作制度
学习制度
接待来访制度
服务承诺制度
财务会议制度
493
469
448
415
410
98.6
93.8
89.6
83.0
82.0
社区居委会主要民主制度
民主生活制度
定期报告制度
民主会议制度
居务公开制度
财务公开制度
453
399
447
480
462
91.0
79.8
89.4
96.0
92.4
议事协商委员会的具体制度安排
季度测绘制度
讨论表决制度
审议修改制度
方法负责制度
民主评议制度
92
396
291
111
415
18.0
79.2
58.0
22.2
83.0
社区居委会主要职责有
管理职责
服务职责
教育职责
监督职责
其它职责
479
484
438
425
326
96.0
97.0
87.6
85.0
65.2
社区居委会主要服务制度
就业登记制度
社会保障服务制度
卫生健康服务制度
环境保护制度
综合治理工作制度
文化教育服务制度
其它相关制度
474
492
481
468
486
471
346
94.8
98.4
96.0
93.6
97.0
94.0
69.0
3．规则要素
规则，指的是制度安排下的具体的做事规范的设计，它是对体制规定机制运作的一种固定的办事程式。
杭州市城市居委会工作主要的规划依据有三种：
其一，职责、事务准入的规则。2007年，杭州市委、市政协办公厅连续下达三个准入规则。居委会将根据这一规则确定的办事程式，接收准入的政府部门的具体事务。
其二，居委会工作规则。各社区居委会分制制度有岗位职责、办事流程、绩效考核标准等工作规则，从而把居委会工作从原先琐碎状况进入到集约状况，从原先另乱状态进入到有序状态。
其三，约定成俗的潜规则。社区是一个相对集中、是自治功能并有一定文化习俗的社会共同体。具有体系约定成俗的潜规则。居委会工作要遵守居民的这些潜规则，不然，就不能真正融入居民之中。
4．程序要素
杭州市城市居委会工作还表明，城市居委会体制、机制的创新，很大程度上包括程序的创新。程序是体制在作用过程中各环节衔接方式。如各环节衔接设计不合理、那么体制的作用发挥就难以实现。居委会工作在程序设计主要有三个类别：
一是民主程序设计。包括社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中主要的有民选程序的设计。
二是决策程序的设计。指决策过程中所必须遵循的步骤和过程。包括决策问题的认定、决策目标的确定、决策方案的评估、决策的可靠性分析、决策方案的选择认定等。
三是工作程序的设计。包括社区建设管理中的具体工作过程的环节设计。
5．方法要素
城市居委会体制、机制的有效运行，需要根据不同的工作性质采用不同的科学方法。如果把居委会工作与社会工作相比照的话，其方法指的是在一定理论指导下的一套因时因事而异的工作方法。它包括了个案、小组和区域的三种直接工作方法，也包括行政、督导、立法、政策、研究、咨询等间接工作方法。
杭州市城市居委会体制、机制运行过程中的方法，可分为三个层次：一是制度的层次，即转化发展目标成为行动方案。二是管理的层次，它使人力、财力、物力发挥最大的功效。三是技术的层次。这是专业服务提供方面的功能，其目的是提供优质的专业服务。
（八）杭州经验之七：城市居委会体制创新发展具备十大自治能力
社区自治能力的打造提升，是杭州市城市居委会越来越明确的社区建设、管理的前提条件，也是居委会体制创新的重要基础和动因。杭州市城市居委会体制创新所倚重的自治能力有10个方面。详见表：
杭州市社区居委会十大自治能力表
能力名称
能力表现
社会动员能力
社区的建设和发展与居民的生活直接相关，能否动员居民积极参加，是社区居委会的重要职责，也是其体制创新能力的体现，为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。
民主参与能力
杭州市社区居委会在具体的工作实践中，逐渐摸索出一个新的体制，即以民主为原则，设立居委会的议事协商和商谈机构。这个代表民意的参谋机构和监督机构，不仅能提高居委会工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委会工作有了更强的合法性基础，以提升自治组织的民主参与能力。
自治团组能力
在城市“二级政府、三级管理、四级网络”的新管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，其工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。为了使用新管理体制变化，各街道调整了极为会干部的年龄、文化和专业能力结构，逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。
中介组织能力
社会中介组织连接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“四自”能力的重要前提和基础。为此，杭州市委、市政府出台相关政策，扶持社会中介机构。这些组织机构都是在各自的职能范围内设立了很多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理指南。
综合管理能力
社区建设和管理涉及到即姑娘、居民、业主委员会、物业公司、居民等四方面的问题，为此杭州市社区居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。
资源整合能力
居委会的工作涉及到在的各类单位组织，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理需要将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用努力发挥其作用，从而使社区建设和管理各方面资源得到有效居委会的工作。
财政支持能力
居委会必须具备适当的财政能力，可以说，居委会没有必要的财政政策，也就没有基本的自治基础。保障委员会基本的财政，是推进居委会实现自治功能的前提和基础。为推动社会建设的发展，杭州市委、市政府不断加大对社区建设的统一战线力度，要求区和街道减轻居委会的负担，为社区管理建立良性循环的财力机制，以全面提高居委会的财政能力。各区、街道都努力在街道的财政支持中，尽量提高对居委会的财政拨款，自治的关键是自我管理和自我服务，这要求居委会能满足居民的要求，提供必要的社会公共资源。
政治领导能力
居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社会中的政治领导地位决定了城市基础群众自治不能离开党的政治领导。因此，在社会建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，它既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建议和发展。
民主监督能力
民主监督是民主发展的内在要求，杭州各街道和居委会把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”，从而强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束和联系群众的能力，同时还强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要基础。
居民自治能力
居民自治能力最集中地表现于选举行为过程之中，居民通过自己的选举决定领导者或领导机构的组成。随着居民民主意识的增强，以及社会民主化程度的不断提高，居民选举也由间接选举走向直接选举。直接选举中，又创造了海选、荐选等多种形式。对于杭州基层民主建设来说，居委会直接选举的全面推行以及随之而来的居委会管理体制的深刻变化，都预示着城市居民委员会会在城市管理体制的改革中，开始进入一个全新的发展时期，即居委会将从政治体系中回到社会，归属基层群众，并按照宪法和法律规定的自治原则和自治制度发展和完善自身。
四、突破与创新：“杭州经验”分区体制创新特色及国内对比
（一）分区体制创新特色
1．体制创新的背景
（1）社区规模的扩大。
杭州市城区先后调整两次社区规模。第二次调整后社区规模地理面积一般已达到0.5平方公里，户数一般为2000～2500户，人口规模一般在5000～10000人。这一规模，已经与以前的社区有很大的变化。它要求社区居委会体制、机制适应这个规模性的变化。
（2）小区更新的频繁。
杭州是全国城市化发展快速，房地产市场繁荣的城市。产区和郊区的小区大规模的更新，大量小区的更新扩张，改变了社区居民居住集约程度和方式，也改变了小区物业管理体制、方式，从而在社区管理上出现了业主委员会和物业管理公司的第三方利益群体。相对应的居委会体制创新问题，实质性地涉及到与第三方利益群体的关系问题。
（3）居民需求的提高。
随着经济、社会的快速发展，居民的收入水平大为提高，消费方式乃至整个生活方式都发生了很大的变化。居民需求的多样化发展已成为一种趋势。这就要求在社区服务的供给能力上有大的提增，这种趋势不但需要全社会制度环境的改变，而且还需要社区管理的能作出各种制度安排。
（4）建设范围的扩大。
以上三个方面的变化，对整个社区建设提出了新的要求。尤其是在建设范围方面，增中的项目与追加的投资也相应的会扩大和提高。这在很大程度上考？着居委会原先体制的承载能力。创新居委会体制已迫在眉睫。
2．分区体制创新
杭州市八区居委会体制创新的动力与特色
区名
街道数
社区数
直接动力
体制特色
上城区
老城区改造力度大
提出建立“小康型社区”体制和由“三联互动”运作机制，并推行信息网络为手段的社会化大服务体系。
下城区
8
老城市改造力度加大，城郊撤村建居，并与城区接轨，各种档次的小区交合。
由“四位一体”、“四力合力”、“”转为“五位一体”、“五力合力”、“五型并举”、“三评互动”的适应性居委会体制。并着力提升居委会的自治能力。
西湖区
景区与茶区、农区面积大，城市化反映强烈
适应城乡转型社区的居委会体制创新，适应第三方利益群体的居委会体制衔接。
拱墅区
运河改造形成分段经济、文化和景观特色；老城区居民信任度归属感强。
创新“一街九品”模式的适应性居委会体制。组织的和自发的民间组织体系（如退管协会）较完善。
江干区
住宅区更新快，城市化推进力大，撤村建居面大。
适应城乡转型社区的居委会体制创新；适应第三方利益群体的居委会体制衔接。
滨江区
城市迅速扩大，撤村建居使社区由原先12个发展到43个。
创新“城乡一体”居委会体制，并根据农村社区所具有的经济功能设置体制的经济要素，形成经济的与非经济两种体制——社区居委会、经济合作社并存的格局（一区两制）
肖山区
城镇化发展，经济快速增长条件下，公共服务需求提升。
推动城乡一体的居委会体制，新扩张城镇社区的输入性公共服务成了居委会体制创新的动力。
余杭区
城镇化发展，经济快速增长，公共服务需求提升。
推动城乡一体化的居委会体制，适应输入性公共服务的居委会体制创新。
（二）居委会体制创新的五大支持系统及其成效
1．政府支持系统及其成效
（1）制定章法与制度。政府在社区建设中，政府主导作用，很重要的一个方面，是负责制定和修改有关社区发展的法律法规和各项政策，对社区的性质、作用和功能，社区自治组织的产生、设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运行机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系，与社区发展相关的非营利组织的设立、管理和运行等做出明确的规定，以建立健全相关的规章制度，规范各有关方面的行为，为社区居民自治和社团民间组织的健康发展提供制度上、法律上的保证。
（2）政策支持和财政支持。包括两个基本方面，一是政策支持。尤其是对民间社团组织的政策支持。政府运用自己的力量去大力培育和发展社区群众性自治组织和各类与社区发展相关的非营利组织，向它们提供必要的支持和帮助，使它们能够更好地发挥自己应有的作用，有能力去解决社区居民急需解决的问题。政策支持还包括在税收、用地、用房、用工、办证等方面给予社区发展项目一定的政策倾斜。二是财政支持。主要包括工作经费和项目经费支持。工作经费主要包括党建工作、居委会工作、两站(室)工作、共建、公益性岗位补贴。配套用房建设、服务业发展扶持、企业退休人员自管小组活动、失业人员管理服务、其他专项经费。项目经费主要是对非营利性的社区福利性和公益性服务项目给予必要的财政补贴，以鼓励和吸引社会力量参与社区发展，促进社区福利性和公益性事业的持续、均衡发展。
（3）统筹规划建设。根据社区居民的实际需要以及经济和社会发展水平，政府对社区发展作出总体规划，以有效地利用社区的人力、物力和财力，合理地设定社区服务网络，有计划地发展居民生活服务设施，协调社区内外的各种关系，促进各种社会资源的整合，从而改善社区居民的居住环境，提高社区居民的生活质量。
（4）行政指导协调。政府对社区发展工作给予必要的行政指导，指导社区群众性自治组织和相关的非营利组织进行组织建设和制度建设，建立和完善运行机制，实行规范化管理。同时协调与社区发展相关的各类机关、团体和个人相互之间的方方面面的关系，使之形成合力，实现社区资源和利益的整合。
（5）监督评估。政府对社区群众性自治组织和民间社团组织实行有效的监督，以规范它们的行为，维护社区居民的合法权益，保证社区服务的提供和社区服务的质量，保证社区沿着居民自治的正确方向健康发展。同时还对社区发展规划和社区发展项目的运行状况、实施效果和达成预期目标的程度等进行科学地评估，作出价值判断，以适时地进行各种必要的调整，更好地实现既定的目标，或及时中止不可行的计划和项目。
2．共建辖属支持系统及其成效
杭州市充分发挥社区居民委员会的主体作用，建立完善社区共建组织和共建制度体系，深入开展社区共建活动，增强社区辖区单位。社区各类组织和社区全体成员的地缘意识、参与意识及公共服务意识，形成了共驻社区、共建社区、共担社区责任、共享社区资源的良好态势。
早在20世纪90年代初，杭州市在全国最早探索社区建设时就创立了军警民、厂街居“六联六建”的共建模式。2002年6月，市委、市政府印发了《杭州市社区共建资源共享实施意见》确立了社区共建工作基本思路，形成了社区共建的杭州模式。
（1）基本原则：①确立因地制宜原则；②确立主动参与原则；③确立公共服务原则；④确立互惠互利原则。
（2）工作基点：①以凝聚力量为目的，明确共建着力点；②以“五联五共”为抓手，找准最佳结合点；③以“服务双赢”为取向，抓住工作切入点。
（3）十大类型的共建基地和项目：①科技类共建项目；②服务经济类共建项目；③信息类共建项目；④教育类共建项目；⑤文体娱乐类共建项目；⑥扶贫助困类共建项目；⑦物业类共建项目；⑧整治环境类共建项目；⑨活动类共建项目；⑩基金类共建项目。
（4）三种基本机制形式：①组织保障和责任联动机制。即以各级党组织为核心，建立联席会议或相应共建组织形式，制定相关制度，形成社区资源共享的制度体系。②经济补偿和典型激励机制。即根据当前社区辖区单位，社区各类组织的认识水平和社区发展水平的现状，区别社区资源共享的不同情况，制定相应的补偿和奖励办法，通过政府购买服务、资金补助等方式依法给予一定的补偿。③社会参与和市场运作机制。即建立街道一级专门从事社区资源开发的中介组织，以区别于行政倾向较强的社区共建组织，体现社区中介组织自身的价值追求和功能。
（5）四种基本管理体制：①共有单管制，即财产共有，委托方单独管理；②单有共管制，即财产所属关系不变更，双方共同管理；③单有单管制，即对方所属关系不变更、管理关系也不变更，或者部门单位一次性投资建设，财产一次性划给社区，管理关系也随之划给社区；④共有共管制，即几方共同投资，资产共有，共同组成管理班子管理投资项目。
（6）相关政策和措施：①确立了法律、法规规定范围内，可供社区共享的单位内部设施种类；②制定社区资源共享的政策和措施，给予参与社区共建的单位和个人以真正的实惠。
3．民间组织社会支持系统及其成效
从杭州市经验看，社会支持系统范围十分广泛，其中以非营利组织为主要力量。非营利组织在杭州社区已具有广泛而深厚的基础，并已为社区发展、社区服务做出很大贡献。非营利的社会服务组织承担部分社区公共事务和公益事业的管理，承接大量的社区服务工作，有利于降低成本，提高公共物品的供给效率；有利于最大限度地满足社区居民的多元化需求，为社区居民提供快捷、方便、优质、高效的服务；有利于政府选择最佳的服务提供者，对其运行实行有效的监督，保证高水平服务的提供，保证公共服务的方向性和有效性；有利于增加就业，保持社会稳定；有利于扩大社会的自我管理，提高社会的自组织化程度，提高社会的运行质量；有利于扩大公民的社会参与，提高公民的民主意识，增强公民的社会责任心；有利于限制政府的权力，缓解政府的管理压力，使政府摆脱对具体服务的直接提供。
杭州市非营利组织已具体承担名目繁多的各种社区服务项目。它们一方面以自己优质高效的服务来获得社区居民的认同和政府的信任，以便从政府那里获得更多的政策支持和资金投入；另一方面要与社区居民和社区居委会保持密切的联系，进行良好的合作，以适时调整和改进自己的服务项目，提高服务质量和服务效率，不断发现新的需求，开拓新的服务项目，扩大自身生存和发展的空间。
4．信息化：网络支持系统及其成效
（1）基本做法。
杭州市通过政府倡导、社区自治、社会参与、市场运作的机制，建立健全以居民信息为基础、以民情民生为重点、以社区管理服务为中心，集政府业务查询分析于一体的“杭州市社区信息综合管理平台”，逐步实现市、区、街道（乡镇）、社区四级管理服务联网运作。加大对政府各部门在社区的信息资源以及各类服务热线的整合力度，加强“杭州市96345便民服务中心”和市社区门户网站建设，逐步推进网站系统、数字电视系统、市民卡系统、热线呼叫系统等为民服务应用系统联网运行，扩大社区信息亭等便民信息服务设施建设，实现信息与物流有效互动、管理与服务有机结合，让居民通过多种信息化手段享受更加方便快捷的服务。建立以街道、社区内部办公自动化为核心的办公管理体系，积极推行管理电子化、台帐无纸化，全面提高社区管理服务的效率和水平。
（2）主要特点：
①立足一个“广”字。信息化的优势在于其网络延伸的无限性和终极效果可能达到最大化程度。因此，服务对象的广泛性——广泛的注意、广泛的兴趣、广泛的使用、广泛的参与——是发展的关键。为了最大化地吸引社区干部和社区居民参与社区信息化建设，正确处理了三对关系：①网络设置的公开性和封闭性的关系。既考虑到民政与社区工作的保密性，又考虑到居民直接服务的公众性。②网络拓展共量性和分量性的关系。既考虑全市政府系列的信息处理的一致与衔接，又考虑街道、社区的信息的单独处理，通过信息技术创新突破，逐步地归并与链接，形成全市的信息处理与网络服务系统。③网络服务的专业性与多样性的关系。重点投资社区居民最需要服务的项目，鼓励发展多样化网上网下结合性项目，形成全方位服务的网络体系。
②强调一个“便”字。为了吸引最大化的社区居民关注并参加网络服务，强调使用手段和使用过程的方便与快捷。与杭州电信合办的“96345”市民呼叫中心，是该模式的中心项目。采用电话这一最普通的形式和手段，将社区居民最琐碎的瓶瓶罐罐的日常事务，进入到最先进的现代信息网络处理。同时，把收费“捆绑”在日常电话付费、手机付账的程序里，避免多头、多重收费的麻烦，方便了一般市民群众，扩大了服务层面和服务群体。
③突出一个“新”字。在社区信息化的信息技术和网络运用方面，选择设备及其设计方案时，重视“高新”科技含量，并请专家做反复比较，尽可能将社区所依托的信息平台构筑在新型的管理技术配置上，有利于日后的拓展与升级。
（3）信息化推广。
杭州市社区信息化模式的推进程序从试点逐步推向全面。一是通过社区日常工作台帐的面上网络试验，提升社区管理网络化的理念。二是通过街道——社区工作的网络试点，总结社区工作联网的多种形式。三是通过小区网络化的试点，探讨社区居民网络化的可能性和现实性。与实力强的房地产公司合作，从建设规划和建房初期开始，就将住户的信息联网作为重要设计方案，并帮助指导建设“南都德加社区网络”，形成了具有较高点击率的“电子社区”。四是通过社区工作试点，创新社区工作网络的内涵和内容。五是全面推进一种“四力合一”效应：政府倡导是关键；社区自治是基础；社会参与是保证；市场运作是抓手。
（三）与国内城市社区居委会体制创新特色的对比
1．全国城市居委会体制创立、创新特点。
本项研究从近几年城市居委会体制创立、创新的典型经验中选择有个性特色的创新要点。详见表：
全国城市社区居委会体制创新特色
城市
体制名称
体制创新要点
青岛四方区
五体一体四配
1、以社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、社区环境为主要内容，以组织网络、干部作风、民主政治、财力机制建设为保证，实施组织配套、教育配套、经济配套、网络配套。
2、政治积极推行敞开式办公，实行“首问责任制”。
武汉江汉区
一式三制
1、实施社区建设目标模式，居民自治实现机制、政府管理体制、社区建设运行机制。
2、实现政府管理重心下移，居委会自治功能回归。
3、建立了社区党组织与社区自治组织互动式民主决策制度，通过门栋自治制度，居民“公决”制度与居民论坛议事制度。
4、明确街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协调、服务与监督”的关系。
5、形成政府依法行政和社区依法自治的互动机制，创建了服务承诺制，双向出示制，多种形式的功能互补机制和多层次民主评议和考核监督机制。
哈尔滨南岗
“社企合作”模式
1、“信息共享，队伍共享，设施共享，调动社区内各种社会主体共同承担社会服务和保障”。
2、引“名企”进社区，以政企合作的方式实现优势互补。
海口振东区
标准化建设模式
1、将居委会工作分为自治事务和委办事务两方面。
2、推动居委会标准化建设。
沈阳沈河区
民主自治外部保障体系
1、制定社区法规，实现社区体制与人民代表大会体制的对接，每个社区选举产生一位有“准人大代表”资格和权力的社区人民联络员。
2、制定四项规则以保障社区内部民主自治规范体系有序运行。
沈阳和平区
“政转社”模式
1、建立以社区服务为基础的三级社区服务网络，各部门实行政务公开制社区。
2、推行政府对社区的“公示制”、“承诺制”，全面开展“社区评议政府”活动。
3、建立公共行政社会化服务体系。
北京西城区
西城区模式
1、通过法律与经济手段提升社区自治与管理。
2、各职能部门联合办公，直接面对社区的具体问题进行工作。
3、充分赋予社区成员知情权，建议权和评议权。
湖北枝江市
七口堰“四结合”模式
1、将社区的调整划分和社区组织建设结合。
2、将推进社区体制改革与建立社区服务设施网络结合。
3、将加强社区建设与转变政府职能、理顺关系结合。
4、将加强社区工作者队伍建设与工作制度建设结合。
辽宁大连
“六个一”投资模式
即通过财政拨付，区财政配备，街道承担、社区筹措、社会赞助、开发企业让利等渠道保证充足的建设资金。
山西长治太行东街
“互动”模式
1、用物业管理机制将社区建设推向市场，使社区由指令型向利益型转变。
2、建立了政府推动，社区联动，双向互动，内部驱动，典型带动等“五动”运行机制。
江苏句容市
“三位一体”模式
1、采用“行政全主导，社区服务，物业管理”三位一体的管理机制。
2、有机地统一了行政、事业、企业的关系，调动了党政部门，群众团体，企事业单位，社会中介机构的参与性，积极性。
2．不同之点：
与国内城市社区居委会体制创新特色相比，杭州市城市社区居委会体制创新更注重于体制的综合性创新，并随着城市化进程，从适应城乡一体、城乡转型等社会变迁需要创新居委会体制，形成体制创新的多样化并存格局。
五、城市居委会体制创新发展的制约因素及其对策思路
（一）体制二元结构问题
1．组织、功能的二元结构
（1）二元性问题
从杭州市城市社区居委会体制发展状况看，在组织及其功能上，与实际的社区建设存在着二元结构状态。前者，表现为自治体制与公共行政体制的非对称性。后者，表现为法定的居委会功能范围日益扩大的社区建设范围的功能性矛盾，也即社区建设范围远比居委会所能承担的功能大。详见表：
杭州市社区居委会组织与体制二元性
二元概括
表现
组织行为二元性
政治与行政的分离，在社区居委会体制上，表现为自治体制与公共服务体制的非对称性。
功能的二元性
法定功能有限范围与社区建设全职功能的矛盾。表现为居委会管理功能从体制外二元结构转到体制内二元结构。
2．对策思路
要破解上述组织功能上的二元性问题，实际存在着体系困难。需要从根本上去思考对策。
第一，需要从自治体制的能力问题上寻找突破口。以解决居民自治在体制上的承接问题。不然，即使公共服务向社区倾斜，社区作为一种自治体制缺乏承接的基础条件。
第二，需要从公共服务体制与社区自治体制的衔接环节上找到对策思路。从目前的状况看，公共服务不是可以无条件的倾斜于社区的，而需要有输出渠道设计和选择性的项目设计，如社会保障许多服务，在社区是很难承接操作的。因此，需要有过渡环节，使社区有条件承接。
第三，需强化居委会组织功能。这需要修改《城市居委会组织法》的条款，尤其是涉及到居委会的组织功能条款。同时，更多的是政府增加实际赋以社区居委会的功能。
第四，需分流社区建设项目。社会机构实质性地承担某些投资性项目。适应社区做的项目准确地划给社区。
2．职能的二元背离
（1）职责的“泛化”
由于我国社会管理体制改革相对滞后，社会职能分化程度不高，政企不分、政社不分、企社不分的现象还相当普遍和严重，社区居委会也就不得不承担大量与其应然角色不相符的职能。特别是在城市管理体制改革过程中，由于没有厘清各类组织的职能，没有理顺它们相互之间的关系，随着管理重心的下移，管理权限的下放，许多不应由社区居委会担负的行政和社会事务管理任务也都落到了居委会的头上，使得居委会更加重不堪负，以至于有些地方政府提出了要给居委会“减负”、“松绑”的要求。据不完全统计，杭州市城区社区居委会“减负”后承担的工作任务还有100多项，涉及计划生育、环境卫生、治安治理、家庭婚姻、就业服务、宣传教育、流动人口管理、社会保障、社会救济、文明达标、收费收款、取证盖章以及各类检查评比等十多个门类，其中绝大部分都是政府委托或交办的。社区居委会实际上成了“准政府”。
（2）原因分析
造成社区居委会功能泛化和角色错位的原因是多方面的。既有认识方面的，也有体制方面的；既有传统文化方面的，也有制度设计方面的；既有外部的，也有内部的；既有直接的，也有间接的。这些原因相互关联，互为因果。主要原因除前述公共服务对社区倾斜，社区建设对居委会压力等次因素外，准入制范围限定权力，也是重要的原因，反映了居委会体制的容量小，不能承受日益发展的社区建设和政府行政职能改革的要求。
①行政职能泛化的困扰
在传统的计划经济体制下，我国所有的社会组织（企事业单位、社会团体等）都具有行政化特征，即它们都是国家组织的延伸，是泛化的行政科层组织，都或多或少地承担一定的行政职能。由于制度设计上的先天不足，居委会自然就成为了政府的附属物，承担起许多应当由政府行使的职能。特别是在城市管理体制改革过程中，随着“管理重心下移”，“权力下放”，“费随事转”等原则的提出，一些政府部门开始名正言顺地任意向社区居委会转移职权，下派任务，进一步加重了社区居委会的行政化色彩。社区居委会所承担的职能与其法定性质错位，严重影响了社区居委会本位功能的有效发挥和社区居民自治的健康发展。
②政府“线状”与社区自治“块状”管理的不对称。
我国行政管理体制的基本框架是“条条管理”，在实施高度集权的计划经济体制条件下政府每一部门均为上下一条线，每一条线贯穿这一体制的基本思路就是对社会实施“一竿子插到底”的管制。而居委会则是群众自治组织，实际上是以“块块管理”为主的，原本并无对接政府部门“条、线”的职责岗位和人员。如何衔接，政府“线状”与社区自治“块状”的职责管理，一直是困扰基层自治的一个难题。社区居委会作用的发挥和实际运行在很大程度上仍将受制于传统体制。
③居委会职责“输出”功能的短缺。
如果在一个市民社会发育成熟的环境下，大部分社会管理平面的职责可以通过非营利组织的渠道给予分流。但是，目前我国社会的自组织程度十分低下。一方面，非营利组织的数量严重不足，另一方面，非营利组织的整体结构不合理，承担公益服务的组织在非营利组织中所占比例很小，为弱势群体提供服务的组织在非营利组织中所占比例很小。非营利组织的发育不良和社会自我调控体系的脆弱，使得社区居委会不得不担负起大量的由政府转移出来的、本应由非营利组织承担的职能，而自身缺乏分流“输出”的功能，这就在客观上导致了社区居委会的功能混乱和角色错位。
④基层自治法概念相对模糊。
目前我国尚未制定有关社区自治的专门法律或法规，而原有的《居委会组织法》显然已不能适应社区发展的需要，社区发展中出现的许多新问题急需用法律形式加以说明和规定。法律制度不完善、不健全，一方面表现在居民自治制度的总体框架设计的不到位，尤其是社区居民自治的法律概念相对模糊，居民在社区居民自治中的主体没有得到应有的体现，社区自治组织之间的关系及其作用没有得到明确的规定。另一方面表现在制度的程序性设计严重不足，有效的社区居民自治的运行机制没有建立起来。第三方面表现在法律保障无力，有法不依现象普遍存在。居委会也缺乏自我保护意识，不能很好地利用法律武器来维护自己的合法权益。法制制度不健全、不完善就很难从根本上保证社区沿着居民自治的正确方向发展。
⑤对居民自治的社会认知度低。
由于长期重在管理形成的“官本位”思想的影响，因此，对居民自治这一社会“末梢”层级缺乏广泛的社会认知。人们自觉或不自觉地仍将社区居委会视为替街道办事处分担具体事务的下属机构，而非代表和维护全体居民利益的群众性自治组织。对社区的理解还停留在传统的观念上，社区自治组织乃按原有的方式运行。不论是政府还是社区自治组织都仍习惯于运用行政命令和政治动员手段。而社区居委管辖的对象仍以不在职的“三无”人员为主，在职人员很难融入社区活动。社区工作实质上并未进入传统意义上的“社会管理”主流。
（二）居民参与问题及其原因
1．问题的表象
社区居民参与近几年以来有了长足的发展，成为政治舆论重要话题。但从总体情况来看，仍处于弱参与阶段，自主性差，整体发展不平衡。主要表现为：参与意识不强：社区居民参与的主体意识薄弱，以被动型参与为主，参与热情低。参与内容有限：社区居民参与大都以活动参与为主，缺乏决策参与。如参与制定社区整体规划，决定涉及全体居民切身利益的重大问题，行使民主监督权等决策参与、监督参与少。参与率低、涉及面窄：社区居民参与的广泛性差，参与率低。主要限于骨干分子和积极分子。参与人员的结构不够合理，老年人多，中青年人少；退（离）休、下岗待业人员多，在职人员少；女同志多，男同志少。参与的效益低下：社区居民参与的实效性差，社会效益低，对社区居民生活的改善和社区的发展并无实际意义和效用。参与制度化程度低：社区居民参与具有被动性特点以及政治动员色彩，随意性大，缺乏制度保障，参与机制尚未建立和健全起来。
2．问题的致因
造成社区居民参与程度低的因素是多种多样的。从根本上说，社区居民参与更多地受到参与空间、参与价值、参与成本等因素的影响。主要包括：
（1）异质性社区增多，社区归属感淡薄。
随着城市化的快速发展，城乡人口和城间人口流动性扩大，社区原生民的比例越来越小，而外迁人口比例越来越大，这在很大程度上淡化了对居住地的生活史“情结”和邻里间的信任。社区的异质性削减了原本应有的归属感。这在很大程度上影响了居民参与的组织程度和舆论氛围。另外，在传统计划经济体制下，单位体制一直是我国社会管理体制的核心。在这种以单位为中心和中介的社会管理体制中，居委会组织体制只是单位体制的补充。居委会只管辖少数“社会闲散人员”，对单位起拾遗补阙的作用。在这样一种情形下，居民也就无重大的利益诉求要向其所居住的社区提出，居民对社区之间也就无法建立其积极的互动和耦合关系。由此，这种由“单位制”引发的单位情结仍占据居住区居民的心理顾盼。从而淡化居民对社区认同感和归属感，由于缺乏对社区的认可感和归属感，社区居民的参与意识和参与积极性也就难以生成。
（2）社区公共空间的发育程度不高。
居民参与的舆论氛围是在一定的公共空间中才能形成。社区公共空间一方面是相对于社区居民的私人生活空间而言的，另一方面是相对于政府对社区事务的干预而言的。如果社区居民的私人生活空间过于膨胀，政府对社区事务过度介入，那么社区公共空间就会因受到双向挤压而萎缩。由于社区公共空间不发育，社区居民参与就会因缺少应有的生存环境而失去必要性和可能性。在对社区公共空间造成挤压的两个因素中，政府干预是最主要的，起决定性作用。我国的传统管理体制是一种政府全能型管理体制，国家行政权力位于整个社会生活的中心，对所有的经济和社会事务实行全方位的管理。在这样一种高度行政化的体制框架内，国家行政权力的触角就自然而然地延伸到了社会的各个角落，社区的各项事务都在政府的控制之下，居民自治组织缺乏公共空间的扩张，居民参与也就缺少了应有的发展空间和制度平台。
（3）参与价值与参与成本不相对称。
社区居民的参与在很大程度上是受自身利益驱动的，其目的是维护或促进自身的利益。但从目前社区居民的参与“标的”分析，大多与居民实际利益差异性大，对居民来说，参与价值不高，所获“实惠”不大。一旦参与者感到参与活动与他们所关心的问题无关，也无助于解决他们所面临的实际问题，那么他们便会对参与活动表现出漠然，并选择放弃参与。然而，由于居民生活规则与社区并不十分“合拍”，因此，居民为参与所付出的时间、精力等成本往往较大，参与的收益价值与支出比例相对失调，参与成本相对较高，既耗时又费力，而参与的收益却相对较小，那么居民多半会选择放弃参与或改用一种低成本的参与方式。对大多数人而言，是否参与取决于参与的实际功效，而非参与的民主理念。
（4）参与制度设计不甚完善。
社区群众性参与在制度设计上还存在诸多不甚合理之处，这方面的问题主要表现为：一制度不健全，对社区居民参与的内容、方式等没有作出明确规定，大大增强了实际操作的随意性；二规则过于原则、笼统，缺少程序性和技术性规定，增大了实际操作的难度和不规范性；三制度条文多，保障措施少；四制度建设远远滞后于社区发展实践，没有根据社区发展的需要和社区居民需求的变化适时地作必要调整。
（三）非营利组织培育发展问题及其原因
1．问题
非营利组织发育的不成熟仍是当前社区发展中存在的主要问题之一，非营利组织的严重不足使得许多本应由非营利组织行使的职能不得不由社区居委会或政府来承担。同时，即使那些业已批准成立的非营利组织，也存在着职能与目标错位；对政府的依附性强，独立程度低；官办色彩浓，行政性强；内部管理不够规范等问题。因此，在推进社区发展过程中，政府应该采取积极有效的措施，为非营利组织的发展壮大营造环境，创造条件，使其成为社区服务的主要承担者和社区发展的促进者。
2．原因分析
产生上述问题的原因，既有认识上的问题，又有体制上的问题，更有社会管理整体配套能力的问题，从认识上说，仍有存在主流组织与非主流组织的区别对待情况。从体制上说主要是非营利性组织形式在许多方面与我国现有组织管理体制上存在着不协调的地方。从社会管理整体配套能力来看，即社会管理中还缺乏管理非营利性组织、充分利用非营利性组织的作用的能力。
（四）政府“缺位”、“越位”和“错位”问题及其原因
对政府“三位”问题的认识
对政府与社区的关系问题，一直存在着较大分歧。主要说法有“三位”，即“缺位”、“越位”与“错位”。
（1）“越位”说
政府超权限行使权力，大量介入应当由社区居委会或社区服务组织管理的事务。这方面的问题突出表现在以下方面：其一，政府包揽了许多应当由社区居委会或社区服务组织承担的事务，如组织社区志愿者活动、直接提供社区服务、承办社区内的文化活动等。其二，政府直接介入社区居民的自治事务和社区服务组织的业务，把指导关系变成了事实上的领导关系。社区居委会和社区服务组织的工作大部分都是按照政府的统一部署和安排开展的。应当由社区居民或社区服务组织自主决定的事务也大都要得到政府的批准和认可。其三，对社区的财政投入不当增强了社区居委会和社区服务组织对政府的依附性，如将社区居委会的成员列为事业编制，工资由政府财政开支等。
（2）“缺位”说
政府放弃了对自己应承担的事务的责任，没有行使好自己应有的职权，管住、管好自己的分内之事。政府的缺位具体表现在以下方面：一是抓制度建设的力度不够。社区发展，特别是社区居民自治方面的制度建设还很不健全，很不完善，存在着许多法律空白，这是导致目前社区发展中诸多问题出现的关键。二是指导监督不力。三是“资助性投入”不到位。
（3）“错位”说。
即把转变政府职能简单地理解为政府放权，弱化管理职能。转变政府职能具有放权和收权双重性。政府把不属于自己的管理权限转移出来，分别交由市场、企业和社会管理，这固然是政府转变职能十分重要的内容，但同时政府也必须管住、管好应由政府管理的公共事务。政府不应该把属于自己的职责交由社区群众性自治组织协管，不能把社区发展与社区居委会的职责等同起来。建立了社区，并不表明政府不能直接为百姓提供服务；管理重心下移，也并不意味着政府必须把应当由其行使的与百姓生活息息相关的职权转移出来，而关键的是要实现管理理念、管理方式和工作作风的根本转变。
解决政府“越位”、“缺位”和“错位”问题，从根本上说，就是要从体制上进行改革，转变政府职能，建立与社会主义市场经济相适应的管理体制。转变政府职能具有丰富的内涵和相对广阔的外延，它是建立社会主义市场经济体制，促进经济和社会发展的必然要求；也是建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制，构建“有限权力的有效政府”的必然选择。
2．原因分析
上述三个问题的存在，主要原因有：一是政府行政体制改革仍处于发展过程中，许多职责界线不清楚。二是政府部门的利益关系，往往把有实际权利的职责留在部门，把无权的职责划出。三是社区居委会体制下自治能力不强，有些地方承接不了政府剥离的某些权力，使有些责权在流转中搁置工。
（五）未来发展的对策思路
1．正确认识政府对社区建设问题上的职责，实现管理理念，管理方式和工作作风的根本转变。
（1）总体认识。
美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长于划浆”。所谓“掌舵”，就是制定政策，把握方向，并保证政策得到有效的贯彻，目标得到有效的实现。因此，政府应该对自己的传统职能（收税和提供服务）做某些调整。政府的义务不是提供服务，而是保证服务提供的实现。政府应该明确规定自己扮演催化剂和促进者的角色，明确规定自己的任务是确定任务的范围和性质，将自己的职能限定于制定政策和把握方向，然后穿针引线地把各种稀缺的公私资源结合起来，交由他人去操作，以达成既定的目标。只有这样，政府才能真正成为一个充满活力的、强大的、负责任的、有效率的政府。依此来分析和判断，政府在社区发展中最基本的职责，就是制定规则，提供支持，规划协调，监督保障，以保证社区沿着居民自治的方向健康发展，保证居民所需要的各项服务的提供得以实现，满足居民不断增长的各种物质和精神生活的需要。
（2）总体对策。
从杭州市城市社区居委会体制创新的实践情况看，各区在推进和谐社区建设过程中，重视居委会自治能力的提升和发展。主要有三个方面：
其一，推进社区居委会自治能力的供给性提升。市、区两级政府在公共管理体制改革过程中，突出了对基层社区的公共服务供给体制的改革。其中重要的问题是提增公共服务供给项目和数量，并对接性的合理调整公共服务供给渠道和方式，使社区有条件、有能力承接政府公共服务倾斜的政策。
其二，推进社区居委会自治能力的保障性发展。市、区两级政府通过加强领导，完善服务体系，强化队伍建设，落实功能条件等保障性措施，夯实社区居委会自治能力发展的基础，扩大社区居委会自治能力发展的空间。
其三，建立社区居委会自治能力创新的制度安排。从下城区等社区的经验归纳，主要包括：认识制度安排，不断完善社区居民自治的群体机理；运行制度安排，积极培育社区居民自治的合力机制；人才制度安排，合力打造社区自治的职业专业体系；协商制度安排，全面落实社区自治能力创新的协调功能；考评制度安排，着力提高社区居民自治的目标实施能力；管理制度安排，统筹推进社区自治能力创新的管理效能。
2．培育和发展非营利组织，保证其健康发展
根据杭州市的经验，主要抓好以下几方面：
（1）统一认识。即要科学合理地界定非营利组织的功能和角色。就组织的功能目的和运行机制而言，非营利组织是通过志愿机制提供公共物品的组织。要明确非营利组织的功能，划清其职责，不得随意扩大或延伸其未经法律法规认可的职能，不能将其功能泛化，搞成“准政府”。即使有些行政职能需要委托给非营利组织行使，也必须严格按照法定的程序授权。
（2）制定制度。即建立和健全有关非营利组织的法律制度。要加快制定有关的法律法规和相关的政策，对非营利组织的性质、地位、服务宗旨、设立程序、运作机制、项目开发的方式、资金和人员管理、职业道德规范、法律责任等问题做出明确规定，形成比较完备配套的法律法规体系。与此同时，对既有的法律法规进行必要的梳理，以规范非营利组织的行为，为其健康发展提供制度上、法律上的保障。
（3）提供保障。即要为非营利组织的发展提供必要的支持和稳定的保障。一方面，政府应将非营利组织承担的由政府转移出来的社会保障和社会福利服务项目列入公共财政开支，纳入财政预算，根据非营利组织所提供的公共服务项目，不同程度地给予其必要的财政支持，并在税收等方面给予一定的优惠。另一方面，应根据非营利组织发展的需要，重视和扶持非营利组织的支持组织的发展。非营利组织的支持组织也属非营利组织，它的主要任务是向非营利组织提供培训、研究、信息、宣传、评估、资金、网络交流等技术性服务，以增强非营利组织实现其目标的能力，使非营利组织能够将有限的资源和力量集中于自己的优势领域。
（4）强化自建。即要加强非营利组织的自身建设。非营利组织要建立和健全自己内部的组织机制、管理机制、激励机制和监督机制，提高自己的活动开发能力、组织管理能力、资金筹措能力和项目运作能力，要以自己优质、高效的服务和良好的信誉在公平竞争中求得生存和发展，以增强自身的创造力和生命力，提高组织效率和社会效益。
（5）监督管理。即政府要加强对非营利组织的管理和监督。全面建立和推行统一完善的非营利组织的登记备案制度和执业资格认证制度；实行分类管理；以保证其竞争公平，行为规范，服务优质，促使其规范化运行和发展。
4．立足于自治基点，建立社区治理模式
自治与治理是两个交叉而又不尽相同的概念。治理是自治的实践框架，自治是治理的核心成份。社区自治中，不能缺或治理的实践框架的指导。在目前的社区自治过程，需要重新确立社区治理的概念和运作模式。
建立新型的社区治理模式说到底就是要在政府、社区群众性自治组织和非营利组织之间建立起相互合作、相互协调的良性互动关系；而在这三者之间建立起良性互动关系的关键在于社区居民的参与。社区居民在对自身权利、义务和追求目标理性认识基础上的自愿、自主的参与，是建立三者之间良性互动关系的前提和基础，是完善三者之间良性互动关系的动力和保证。没有真正意义上的社区居民广泛而主动的参与，这种良性互动关系就不可能真正建立起来的，社区也就不可能得到真正的发展。因此，在构筑新型社区治理模式过程中，应始终将促进社区居民参与放在首要的位置，予以高度重视。
具体地说，就是要建立和健全有关社区居民参与的各项制度，完善社区居民参与机制，突出程序性设计，减少实际操作中的随意性和盲目性，将知情权、表意权、决策权、管理权和监督权交还给社区居民，把社区居民是否知道，社区居民是否参与，社区居民是否满意作为衡量社区发展的标准，使社区居民真正成为社区的主人。
5．正确认识居民、居民参与及完善参与对策
（1）正确认识居民与居民参与
对居民参与的认识深化，是引导、动员居民参与的重要前提。依据不同的标准和角度，社区居民参与可以有不同的划分方法和类型。而这种多样化的认定，是扩展居民参与的实践前提。
城市社区居民参与分类表
分类前提
类别
类别解释
依据参与主体不同的自愿程度
主动参与和被动参与
主动参与是指社区居民基于自身的利益和需要自发自愿地对社区公共事务施加影响的行为。被动参与是指社区居民因受他人意志的促动或政府的号召而非自愿地影响社区公共事务的行为。主动参与具有自主性和创造性，而被动参与则表现为应付和敷衍。
依据参与客体不同的功能特性
决策参与，实施参与、监督参与和信息参与
决策参与是指社区居民参与制订和通过社区决议或决定的行为和过程。实施参与是指社区居民参与贯彻执行社区决议或决定的行为和过程。监督参与则是指社区居民参与检查、评估社区决议或决定的落实情况，监督、评议政府及其工作部门、社会服务组织和社区群众性自治组织工作业绩的行为和过程。信息参与是指社区居民参与信息的提供、收集、分析、处理和的行为和过程。
依据参与客体不同的内容
社区政治参与，社区经济参与，社区文化参与和社区社会参与
社区政治参与是指社区居民参与社区政治事务的行为，如参与社区群众性自治组织的选举、参与民主评议等。社区经济参与是指社区居民参与涉及社区共同经济利益的事务的行为，如参与兴办社区经济等。社区文化参与是指社区居民参与社区精神文明建设的行为，包括参与社区的文化娱乐、体育健身活动，参与公共道德的培养，参与社区精神的培育等。社区社会参与是指社区居民参与社区公益活动和福利事业的行为，如参与社区的社会救助、参与社区的治安治理、参与社区的环境整治，参与社区生活秩序的维护、参与邻里纠纷的调解等。
依据参与不同的渠道
组织参与和非组织参与
组织参与是指社区居民通过一定的组织形式，如社区成员会议或社区成员代表会议、社区居民委员会、社区志愿者组织、社区的各种专门组织等，参与社区公共事务的行为。非组织参与是指社区居民不通过一定的组织形式，个人自发地参与社区公共事务的行为，如邻里互助等。
依据参与不同的制度化水平
制度参与和非制度参与
制度参与是指公民在现行制度规范范围内的参与行为，即在政府制定的规则中预留给公民的参与。非制度参与则是指突破现行制度规范的参与行为，也是在社会正常渠道之外发生的活动。
（2）完善居民参与的对策
重视社区意识的培养。所谓社区意识，是指生活在同一社区的居民因地缘联系而形成的对本社区共同目标、共同利益的一种共识。它是社区居民自觉、共同的价值观念，是社区文化的集中体现。社区居民参与在很大程度上取决于社区居民是否具有共同的社区意识。有了共同的社区意识，社区才会形成凝聚力和向心力，居民才会对社区有认同感和归属感。因此，推进社区居民参与，必须十分重视培育社区居民共同的社区意识。要培育社区居民共同的社区意识，一方面要加强社区内的公共物品建设。另一方面，应该为社区居民提供公共交流的空间和参与社区管理的机会。
注重社区居民的共同需求。社区群众性自治组织要坚持以民为本的原则，关注社区居民的共同利益，注意寻找社区居民共同关心的问题来吸引他们参与社区的公共事务。社区居民参与活动的组织应从本居住区的客观实际和发展需要出发，把社区居民的共同需要放在首位，把解决社区居民普遍关心的热点和难点问题作为契机来扩大社区居民的参与。社区群众性自治组织可以经常就社区居民普遍关心的、关涉社区居民共同利益的重大问题召开社区听证会，为居民提供一个充分发表自己意见的场所，一个参与社区的公共事务的平台。
组织多样化的参与活动。社区居民参与应多层面、多渠道、多形式、全方位地展开，以吸引不同类型的社区居民加入进来。
转变思想观念和工作方式。要充分认识社区居民参与在社区发展中的重要地位和作用，把社区居民参与作为衡量社区发展的重要指标之一。社区居委会成员和社区工作者要转变工作方式，充分发掘社区居民中蕴藏的巨大潜能和社会资源，最大限度地调动社区居民的积极性和创造性，努力实现社区居民利益的最大化，达到社区整合之目的。社区居委会成员和社区工作者要转变工作方法。要变管制为服务，变单向的提供服务为居民的互帮互助，要改变以往主要依照行政命令，依靠行政手段的工作方法，采取灵活多样的形式和方法，组织和激励社区居民主动参与社区的公共事务和公益事业，积极投身到社区发展中来。加强社区居民参与的制度化建设就是要依照有关的法律和法规，制定相关的规章和制度，明确社区居民参与的权利、义务和责任，参与的内容、方式和程序等，以减少参与的盲目性和随意性，保证参与的规范性和有效性。在保证社区居民民主权利有效行使的前提下，要尽可能地简化程序，以易于实际操作，保证社区居民参与的广泛性和实效性。
6．强化保障措施，夯实城市社区居委会体制创新的现实基础
（1）加强组织领导，形成推进和谐社区建设的整体合力
①完善领导体系。健全完善市、区（县、市）、街道（乡镇）三级社区建设组织领导体系。各级领导机关要认真贯彻落实市委、市政府关于和谐社区建设的工作部署，及时协调解决工作中遇到的困难和问题，总结推广社区建设先进经验，统筹社会工作人才队伍建设和管理。加强市、区（县、市）社区建设领导（指导）小组办公室力量，配足配强专职人员，保障落实各项工作经费，增强组织协调能力。
②形成整体合力。全市各级党委、政府要切实把和谐社区建设工作摆上重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展规划，实现社区建设与经济社会、城市化进程同步发展。民政部门要充分发挥主管部门的职能作用，搞好综合协调和服务。有关部门要把社区各项指标作为考核部门工作实绩的重要内容，主动与社区开展结对帮扶、共建共享活动，强化公共服务意识。工会、共青团、妇联、残联等群团组织要积极发挥在和谐社区建设中的重要作用。通过各方努力，建立健全党委和政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区管理体制，形成推进和谐社区建设的整体合力。
（2）加强队伍建设，提高社区工作者的能力和水平
①加强社区工作者队伍建设。以社区工作者岗位培训、业务培训、理论培训为重点，实行社区书记、主任轮训制度，建立社区工作者教育培训规划体系，不断提高社区工作者的职业化、专业化、标准化水平。积极推行社会工作者注册、职业水平评价和工作督导制度，建立社会工作者维权组织。将社区工作者纳入“社会工作者”职业序列，设置“社会工作者”职业类别。鼓励社区工作者参加社会工作职业水平教育和学历教育，对于社区工作者按规定取得社会工作者职业水平资格证书或大学本科以上学历证书的，给予职称津贴和学费补贴。完善以德、能、勤、绩、法纪为主要内容的社区工作者考核评议制度。通过上挂、轮岗、横向交流等形式，全面推行社区工作者交流制度。坚持面向基层、关注一线的选人用人机制，积极创造条件让更多的社区干部走上街道（乡镇）级领导岗位，让从事过社区工作的干部走上区、县（市）级领导岗位。按不低于全市上年度城镇单位在岗职工平均工资水平的标准，落实包括职务年限工资、奖金福利、补（津）贴、住房公积金及社会保险缴费等五部分内容的社区工作者工资福利待遇，建立健全提高社区工作者福利待遇的长效机制。
②加强社区工作人员配备。社区工作人员是指社区党组织（含党委、党总支、党支部）专职成员、社区居委会专职成员以及以特定服务对象（暂住人口、企业退休人员、失业人员和困难家庭等）为工作内容的其他工作人员。社区党组织专职成员按2-3人配备，社区居委会专职成员按5-9人配备，以特定服务对象为工作内容的其他工作人员根据政策规定按需按实配备。
③保障社区工作人员经费。社区工作人员经费按照不低于全市上年度城镇单位在岗职工平均工资水平的标准和单位缴纳的社会保险、住房公积金以及按规定缴纳的工会经费等项目核定，按实列支，市、区两级财政各承担50%。2008年核拨的社区工作人员经费以2007年为基数一次性提高55%，社区工作者的平均工资增长水平不低于杭州市城镇单位在岗职工的平均工资增长水平。
④保障社区各项工作经费。加大对社区党建工作经费、社区居委会工作经费、两站（室）工作经费、社区共建经费、社区公益性岗位补贴经费、社区配套用房建设经费、社区服务业发展扶持经费、企业退休人员自管小组活动经费、失业人员管理服务经费的保障力度，有效推进社区建设各项工作发展。社区其它专项工作经费均实行源头控制、资源整合、费随事转。
（3）完善功能条件，加强社区配套用房建设。
①加强配套用房建设。按照建筑面积不低于每百户30平方米的标准集中设置、整体配备社区配套用房，每个社区配套用房不得低于350平方米。新建住宅小区社区基础设施建设纳入住宅小区建筑设计，与住宅小区开发同步设计、同步建设、同步投入使用。对过于分散的社区配套用房，可通过置换等办法由当地政府进行调整。所有社区必须具备“五室四站两栏一家一校一场所”[五室：党组织和居委会办公室、警务室、党建（文体）活动室、图书阅览室、资料档案室；四站：劳动保障服务站、帮扶救助服务站、卫生计生服务站、社区（志愿）服务站；两栏：宣传栏（法制宣传、科普教育）、居务公开栏；一家：星光老年之家；一校：居民学校；一场所：健身活动场所]等功能。区、街道（乡镇）建立社区服务中心，区社区服务中心建筑面积一般在2000平方米左右，可在区行政服务中心增挂区社区服务中心牌子；街道（乡镇）社区服务中心建筑面积一般在1000平方米左右。积极推行社区“一门式”服务大厅建设，整合社区办公用房资源，提倡“一室多用”，提高社区配套用房使用效率，确保60%以上社区配套用房用于居民活动场所。
②完善功能条件。切实落实“费随事转、人随事转、权随事转”，切实解决社区负担过重问题；加强和规范社区经费管理，完善社区财务管理、帐户管理、预算管理、审计管理等制度，实行居务财务公开，保障社区居委会工作有效开展。围绕创新社区工作体制，探索建立街道（乡镇）社会（社区）工作站模式，采取与街道（乡镇）社区服务中心合署办公（增挂牌子）方式，加强对社会（社区）工作事务的管理和社会（社区）工作队伍的建设。同时积极探索在社区层面建立社会（社区）工作站，以承担社区建设的具体工作项目。