减轻社区居委会负担交流

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社区是社会的基本单元，是党委、政府加强社会管理、提供公共服务的基础平台，也是扩大基层民主、依法进行自治的基础领域。伴随着社区服务——社区建设——和谐社区建设的演进，社区正从拾遗补缺的边缘日渐走向社会建设的中心。不可否认，在迈向中心的过程中，社区在负重前进。下面，我们结合南京在实施社区工作准入制中的一些体会，就减轻社区居委会工作负担的路径，进行具体探讨，以期更加凸显社区的功能。

一、从当前社区负担的现状看实施社区工作准入制的必要性与迫切性

社区工作准入制的出现与社区工作负担的加重有密切关系。当前社区负担呈现了三个方面的问题。

（一）因为工作内容行政化带来的负担。我们从来都否定那种社区只抓自治的观点，因为这种观点不仅人为地把政府与社会对立起来，而且在很大程度上限制了自治的范围。但我们感到，现在社区工作内容的行政化，给社区带来了额外的负担。第一，因为权利与责任分离带来的负担。就是政府往往把行政事务中需要履行责任的部分交到社区，而把行使权力的部分留在手中。比如安全生产工作进社区，往往是把摸清各类企业的底数、上门开展宣传甚至重大节日之前的逐家检查等工作交给社区，而收费、处罚等则留给自己。由此带来的问题就是社区干部反复的进家入户，忙于各种调查、送达各种材料。而入户的结果与做好自身工作关联度不大。第二，因为事务与费用分离带来的负担。一些部门只派活不给钱，基本不考虑社区的工作成本。社区的同志自己干忙不过来；请人干又没有相应的费用，只能靠加班加点，吃苦又吃亏。

（二）因为人员配置分散化带来的负担。我们从来都不主张社区工作人员只能由社区居委会管理，但现在的问题是，缺乏人员整合的机制。以我市某个区的统计数据为例，直接配到社区的人员共有8类，超过2500人，其中专职人员占到约83%。上述人员中，需要在社区摆放办公桌椅的占一半以上。平均到每个社区都在10人以上。但这10人至少分属五个部门管理。而这五个部门中，建在社区层面的信息系统就有四个。除了管理要求不一、人员与办公资源彼此独立且分散配置等诸多问题外，最大的问题在于重复劳动。比如同样针对流动人口，公安部门管暂住证情况，计生部门管育龄人口的计生服务，不仅在重复采集信息上浪费了时间，还在录入不同的电脑系统中再次浪费了时间。其结果就是社区成为部门的社区工作站联合体。

（三）因为工作方法形式化带来的负担。负担之一，台帐泛滥。突出表现在分类细、要求高、内容虚，既要纸质又要电子，既要文字又要图片，既要汇报还要做成PPT。包括我们民政自身一些处室，也存在上述问题。负担之二，挂牌繁多。几乎每个部门都要挂牌，多的一个部门要挂几个牌子，且尺寸不一、颜色不同，还要求挂在显著位置。这些费用，往往需要社区自己承担。负担之三，做法趋同。庆祝节日就是搞场演出，遇到创建就是入户发信。如果再针对社区居民特点搞一些活动，那么社区的忙碌程度更将明显提高。

所有这些问题，在社区看来都迫切需要也可以建立一种机制，那就是在部门工作进社区之前定好规则，而各地不约而同地选择就是准入制。

二、从社区工作准入制的实施现状和效果看减轻社区负担的路径选择

我市开展社区工作准入始于2004年，当时也是针对社区的需求，以区为层面尝试建立了准入制度。通过试点，去年底，我市以市委、市政府办公厅联合下文的形式，出台了《关于实施社区工作准入制度的通知》。与其他城市采取的类似相比，我市的制度有三个方面的特点：

第一，明确了准入的基本原则。一是全面准入、依法进入的原则。市委、市政府各部门、各人民团体，凡拟将组织机构、工作任务、创建评比考核等项目交给社区的，除法律、法规或党章有明确规定应由基层自治组织承担的以外，均实行准入。二是分级准入、规范进入的原则。要求市、区两级均应建立准入制度，由相应的和谐社区建设指导委员会分级审批。三是坚持权随责走、费随事转、事费配套原则，进入社区的事项，应明确授权内容、对象、权限、时限和拨付的经费。四是准入与退出相结合的原则。对进入社区的项目，群众普遍不认可的，应予退出。

第二，明确了准入的配套要求。一是规范机构设置。要求各部门不得设立与其垂直对应的机构与队伍。确需设立的，应登记或备案为社区民间组织。二是规范台帐。要求部门利用全市社区统一网络平台建立电子台帐，且台帐数量不超过1本。三是规范挂牌。社区办公服务用房门口只能悬挂党组织和居委会两块牌子以及社区标识，其他均只能在室内指定位置悬挂。

第三，明确了准入的保障措施。主要包括四大方面。一是加快社区公共服务站建设，使社区居委会主办的公共服务站这一社区民间组织，成为承接政府事务的优先载体。二是加快居委会独立财务建设。符合条件的全部设立独立帐号，不符合条件的，至少应有独立帐套，并基本由街会计结算中心代帐，做到专款专用。三是加快社区信息化建设。已经开发完成了覆盖全市所有居委会、村委会的软件系统，开通了网络平台，为提升信息化水平奠定基础。四是充分发挥职能部门作用。即机关工委把准入制落实情况，作为其牵头评议机关部门的重要内容；发改部门支持把社区信息平台作为今后政府外网，不再立项批准其他部门建设覆盖到社区的网络等。

通过大半年的实施，结合区县实施情况，我们感到成效主要表现在三个方面：

第一，社区准入的理念为部门所接受。据我们统计，准入制度出台后，先后有劳动、计生、政法委、质监、台办、统战、物价、残联、档案、统计、妇联、共青团等13个部门与我们讨论过准入的具体办法，占到目前进入社区部门的三分之一。市级机关工委还专门以此为主题进行了走访百家社区的调研。

第二，费随事转的要求初步得以落实。从市级层面看，正式把社区工作经费纳入市级财政的范围，按每个社区每年2-3万元予以补助，并且明确这就是社区依照法律、法规和党章开展工作的经费保障。从区级层面，按每个社区5-8万元安排工作经费，同时对临时性工作，给予额外的费用。比如在秦淮区，教育、卫生、综治等部门，每年均按每个社区500-1000元的不同标准，给予补贴，来源均为这些部门编制的部门工作预算。

第三，台帐的数量确有一定程度的减少。根据我们统计，今年全市平均每个社区台帐数量在124本，与2004年相比，这一数字下降了324本，降幅达到72.3%。从准入制度实施的较好的区看，平均每个社区台帐数量在80本左右，比全市平均数又下降了三分之一。

但是，我们也发现，准入制的实施与预期仍有较大的差距。最大的问题在于负担减轻不明显。究其原因，最重要的无外乎两条：

第一，准入制工作的定位问题，导致保障性措施与程序性规定不同步。必须承认，准入制不是根治社区负担过重的唯一“药方”。光考虑程序性规定，不考虑配套措施的同步，准入制只是一记有力的重拳，但却达不到组合拳的效果。比如台帐问题，信息化手段不跟进，电子化目标始终只能是一句空话；人员素质不提高，即使有了信息化手段，同样也达不到预期效果。因此，必须把准入制的实施与相关保障措施同步考虑，个别急需的保障措施甚至要优于准入制的程序性规定。

第二，准入制工作的重点偏差，导致近期目标、中期目标、远期目标区分度不够。综观各个城市制定的准入制文件，一个通病在于目标的区分度不够。准入制的近期目标应是减台帐，方法就是加快信息化建设；中期目标应是建立机制，重点是人员、阵地、资源等要素的整合，以及基于此的人、财、物的机制建设；远期目标则是理清职能，厘清政府、社会、个人的职能。而现在把厘清职能作为前提来抓，试想这一上级部门、专家学者都不能达成一致的认识，即要当作近期的目标做，只会让人感到准入制是“老虎啃天——无从下嘴”。

第三，准入制工作的细节考虑不到位，操作性有待提高。比如准入的法律、法规依据问题。部、省级的文件算不算依据？司、厅级的文件算不算？市级党委、政府的文件算不算？市级部门的文件算不算？又比如不经批准就进入后怎么处理问题。再比如党委部门对社区相应组织关系问题，是否基于领导被领导关系就不需要准入等。

三、下一步减轻社区负担的具体路径

通过实践，我们正逐步理清减轻社区负担的具体思路，就是运用系统的观点、综合的原则、整合的机制、现代的手段，依托准入制这一具体载体，切实减轻社区负担。

（一）加强社区信息化建设。按照统一规划、统一标准、资源共享、互联互通的原则，一是建立全市统一的实有人口数据库。以人、户、房为基础，采取以房定人、以户籍定人、以身份证定人的形式，形成一个相对比较准确、及时、全面的人户基础资料库，提升了管理的现代化程度。目前，所有社区均安装了统一软件，系统中已有400多万人的基本信息。二是完善全市统一的网络平台。目前所有居委会全部开通网络，成为全市继劳动部门后第二个覆盖到所有区（县）、街（镇）、居（村）的网络。三是完善数据管理制度。建立专人维护、分片分工采集、定期更新的管理制度，并已和公安、人口计生等部门建立了手工的共享机制。四是建立电子办公平台。立项开发社区台帐系统，逐步做到报表格式自主定义、基础数据自动提取、一次录入多方共享。

（二）加强社区工作者队伍建设。一是推进社区工作者职业化进程，提升社区干部素质。按照每300户配备1人的标准选配专职社区工作者，每个社区的专职社区工作者不得少于6人(含社区党组织、社区居民委员会、社区公共服务站专职人员)。2010年前，每个社区至少有一名社工获得社会工作者职业资格、一名达到本科学历。今后，将按照选聘结合的思路，对选举产生的居委会主任、副主任，扩大选举的民主形式，真正选出群众认可的带头人；对聘用的社工，由民政牵头整合所有条口配备的社工，实行统一入门资格条件、统一管理使用办法。二是逐步提高福利待遇。9月份，市政府已经正式批转了市民政局、市委组织部、市发改委、市财政局、市人事局、市劳动和社会保障局等六部门，共同起草的《关于统一社区专职工作者工资补贴待遇的指导意见(试行)》，按照文件规定的指导标准，全市社工的月收入最低不少于1725元，主任不少于2025元，并享受各项社会保险与公积金。到2010年，社工待遇将与职工平均工资严格挂钩，并形成自然增长机制。

（三）加快社区公共服务站建设。一是明确目的：就是一方面防止社区居委会行政化、包办化，另一方面也要防止居委会边缘化，服务站垂直化，始终突出居民自治的方向，突出社区居委会的主体组织地位。二是明确要点。在公共服务站的性质上，统一定性为居委会主办、街道及相关业务部门为业务主管部门的民非单位；在站长人选上，一般不由主任兼任；在社工分配上，多数配给服务站；在财务管理上，合理区分居、站比例。三是明确时序，先城区、后郊区、再郊县，先试点、后调整、再推广。目前，江南八区基本都已建立公共服务站，城市化进程较快的江宁区，改造后的社区也基本全部建立了公共服务站。目前，结合社区居委会规范化建设、社区办公服务用房改造，全市社区公共服务站已近240多个。除了江南八区，六合区、江宁区不少社区也已建立社区公共服务站。

（四）积极培育社区民间组织。我们一直把培育社区民间组织、志愿组织作为促进社区自治、完善社区服务的重要内容。一是明确数量要求。要求每个社区到“十一五”末，都要培育10支以上的服务类社区民间组织。对服务类的社区民间组织，我们一般界定为：除了纯粹文体活动组织以外的，以满足居民特定需求为目的的民间组织。二是简化成立要求。采取了登记与备案相结合的促进手段，即对达不到登记要求的，采取在街道备案的形式，在备案条件、资金要求、年审办法等方面予以简化。既达到了培育的目的，又强化了监管的力度。目前，全市已登记、备案的社区民间组织达到7754个。三是完善扶持措施。在成立时，民政部门给予注册资金的扶持；在成立后，采取从社区工作经费专门明确培育民间组织发展比例的办法，根据活动开展的情况，给予必要的资金补助。目前看，民间组织发育较好的社区，每年用于扶持民间组织发展的资金不少于5000元。

（五）加强居委会规范化建设。2007年，我市出台了关于加强两委会规范化建设的文件，提出到“十一五”末，全市90%以上的社区居委会达到规范化水平。具体包括五个方面的规范：一是阵地建设规范，做到面积达标、地点合适、环境优美、布局合理；二是职能事务规范，做到职能定位准确、权利义务清楚、角色关系协调；三是规章制度规范，做到基本制度健全、程序流程清楚、公布形式多样；四是队伍管理规范，做到社区居委会干部依法产生、社区工作者职业化管理、社区工作经费落实、福利待遇基本统一、管理机制综合完备；五是保障措施规范，做到政策措施明白、投入主体明确、考核办法明细。其中，针对普遍反映的社区职能定位问题，我们又在组织法规定的基础上，把社区居委会职能细化为宣传教育、议事决策、社区服务、监督评议、规划制定、沟通协调、民事调解、治安维护、政务协助、民意表达等十个方面的基本职能。

此外，我们还将在由民政主导制定的市政府的规范性文件中，从提高操作性的角度，完善具体的规定与做法，最终使准入制与其他配套制度一起，成为减轻社区居委会工作负担的机制保障。