居委会两难困境交流

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一、居委会的历史地位

从历史和现实情况看，居委会是具有中国特色的群众性自治组织（“半行政、半民间”）。居委会的历史地位在于：居委会是“社会桥梁”，是国家与社会在基层社区的中介，是国家政权在基层的延伸，是基层政权的组织载体和实体，又是基层群众的代言人和利益表达者；居委会是“社会水泥”，它通过组织居民开展民主自治和互助服务，将原子化的个人黏合为社会；居委会是“社会减压器”，它组织居民自治而增强社会自治能力，它促进政府与居民合作而增进政府与居民的相互信任。居委会的历史地位是通过它的双重功能来实现的，它既协助政府进行社会管理和提供公共服务，又组织居民开展民主自治和互助服务；它因协助政府而与政府形成彼此依赖关系，它因组织居民而与居民形成彼此依赖关系；它因协助政府而得到政府的认同，它因组织居民而得到居民的认同；正是居于居委会的双重功能所带来的双重依赖关系和双重认同，居委会的“社会桥梁”、“社会水泥”和“社会减压器”作用才成为现实。

居委会的地位和功能是其他社会组织（诸如业主委员会、物业服务企业、社区工作站等）无法替代的。居委会的地位如何体现、居委会的功能如何实现，一直是社区建设以来社区体制改革要解决的一个重要问题。在单位解体、社区替代的情况下，居委会负担过重、或过度行政化、或再度边缘化，都会使居委会丧失“社会桥梁”、“社会水泥”、“社会减压器”作用。

二、居委会面临的“两难困境”

政府职能社区化是政府加强基层社会管理和公共服务的现实需要。但受计划经济体制惯性的作用，政府的社会管理和公共服务都堆积在居委会身上，居委会肩上承担着太多、太重的任务，“弯着腰做事，翘着屁股挨批”，是居委会生存状态的真实写照。“为居委会减负”成为社会各界强烈的共同呼声，也成为政府推动社区体制深化改革的出发点。

目前，各地围绕居委会减负，积极探索社区体制深化改革的新途径。社区体制深化改革的一个新探索，就是建立社区工作站（各地对此称谓有差异，但其功能相同，可以统称为“社区工作站”），具体落实政府职能社区化所带来的各种任务。社区工作站的管理体制存在差异，主要有两种模式：居委会管理模式、街道办事处管理模式。

居委会管理模式的最大特征，是社区工作站在社区党组织和社区居委会的领导下开展工作；社区工作站是社区居委会的一个工作机构（有的地方，社区党组织书记或社区居委会主任还兼任社区工作站站长）；社区工作者采取政府出钱、居委会聘用的办法；社区工作站接受政府、社区居委会和居民群众的监督、考评。

街道管理模式的最大特征，是社区工作站独立于社区党组织和社区居委会。区政府通过公开招聘社区工作站人员；社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，承办政府职能部门交办的事务；街道办事处负责社区工作人员的考核、评议。

这两种改革模式的背后，有着共同的改革思路：既然单靠居委会一个组织难以承担政府下派的事务，那么就增加机构和人员，社区工作站和社区工作者（有的社区专干、社区干事等）也就应运而生。这种改革思路是地方政府受渗透于社会领域里的计划经济体制惯性约束，所采取的一种摸着石头过河的改革策略。

这两种改革模式都是传统的行政管理模式的延伸，是政府“腿”的延长，会面临“两难困境”。居委会管理模式会面临居委会“全能化”、“过度行政化”的问题，而且还可能为政府部门不断地向居委会下派任务提供新的体制平台。因为在政府部门看来，“我增加了居委会的人，又给了居委会的钱，还给了居委会管人的权，那么，我给你下派任务，与你签订行政目标责任书，考核你行政目标完成情况，那是理所当然的。”甚至工会、共青团、妇联等组织也可能仿而效之。如此，居委会管理模式会走向它的反面：出发点是为居委会减负，其结果却是居委会负担越来越重，社区社会管理和社区公共服务的成本会增加而社区整体福利会降低；同时，居委会“过度行政化”，只见“政府的背影”而不见“居民的身影”，会使居委会在政府需求与居民需要之间失去平衡。

街道办事处管理模式也会面临街道办事处“全能化”问题，很有可能为职能部门进一步向街道办事处下派任务提供新的体制平台，随之而来，街道办事处任务增加、机构增加、人员增加，街道办事处很有可能越来越远离其派出机构性质，而演变为一级政府；如此以来，多年来街道办事处体制改革的成果将化为泡影，带来政府管理层级增加、管理成本攀升、社会整体效益下降。另一方面，街道办事处管理模式还面临居委会“再度边缘化”的问题。社区工作站成为街道办事处的派出机构，在权力、资源分配上处于强势地位，而居委会处于弱势地位，居委会与政府之间的相互依赖关系会逐步削弱甚至消失；居委会不能背靠政府（失去“政府的背影”），居委会在群众中的威信会降低，动员居民的能力会减弱，促进政府与居民合作的可能性会减少。问题的关键还在于，社区工作站可以分担居委会的行政负担，但至少它不可能完全替代居委会，成为“社会桥梁”、“社会水泥”、“社会减压器”；如果说，社区工作站可以完全替代居委会的话，那么，它就不再是社区工作站而是负担过重的居委会的翻版。

在新一轮为社区减负而进行的社区体制深化改革中，面临“两难困境”：既不能使居委会“过度行政化”，也不能使居委会“再度边缘化”。如何破解“两难困境”，是社区体制深化改革面临的挑战。

三、“江汉模式”的深化：权力平衡模式

政府职能社区化是政府加强基层社会管理和改善社区公共服务的需要，而建立社区工作站又是适应政府职能社区化的需要。问题的关键在于，社区工作站在制度设计上能不能有“第三条道路”：在居委会“过度行政化”与“再度边缘化”之间找到某种平衡。

制度是调整权力关系的规则。要规避居委会的“过度行政化”和“再度边缘化”，需要在制度设计上构建政府、居委会、社区工作站之间的权力平衡关系。

2005年以来，华中师范大学城市社区建设研究中心与武汉市江汉区政府合作，寻找社区工作站的新的制度设计。我们做过多次的调研、开过数次讨论会、提交过9份咨询报告，在一次又一次地重复博弈中，我们彼此认识到：只有深化社会专业分工，才能构建政府、居委会、社区工作站之间的权力平衡关系。深化社会专业分工，就是要通过社区体制的深化改革，在社会管理中促进政府行政管理与居民自治管理的分工，在公共服务中促进政府“掌舵”与社会组织“划桨”的分工。

深化社会专业分工，其核心是要将街道社区服务中心和社区公共服务站（江汉区之所以用“社区公共服务站”替代“社区工作站”，一方面是为了凸显其服务属性，另一方面是为了与社区其他服务如社区商业服务、社区志愿服务等区别开来）定位为社会组织，定位为具体承担社区公共服务的专业机构。如果定位于政府的办事机构（或派出机构），势必采取街道办事处管理模式，带来街道办事处“全能化”和居委会“边缘化”的问题；如果定位于居委会的办事机构，势必采取居委会管理模式，出现居委会“全能化”和“过度行政化”的问题。

深化社会专业分工，需要创新社区公共服务体制。江汉区着力创建政府统一购买、街道办事处发包、街道社区服务中心和社区公共服务站服务、居委会协调监督的管理体制。新体制的实质，是要通过政府购买服务的方式，推动政府职能转变，促进街道社区服务中心逐步转向专业化的社会组织。市区政府做好社区公共服务发展规划，确定服务购买项目和服务购买要求，测算各街道办事处所辖区域的服务当量，明确资金筹措渠道，做好年度财政预算，等等。街道办事处代表政府与街道社区服务中心协商签订服务购买合同，指导和监督街道社区服务中心的工作。街道社区服务中心以社区为基本单元，设立社区公共服务站，负责内部人、财、物的管理和服务项目的运行。居委会负责指导、协调、监督社区公共服务站的工作，代表居民履行五种权力：一是参与社区公共服务站站长、副站长及其工作人员的聘用，具有人员聘用的建议权；二是工作协调权，牵头组建社区服务协调委员会，协调居委会、社区民间组织、社区公共服务站、其他社会组织之间的工作关系，指导和协助社区服务站开展工作，形成工作合力；三是民意表达权和工作监督权，收集居民需求信息和代表居民权利，监督社区公共服务站工作人员的服务态度、服务行为、服务状况；四是民主评议权，组织居民代表，通过民主评议，对社区公共服务站的服务绩效进行年度考评，评议考核合格者，方可续聘。最重要的是，居委会的职责和权力，是通过相关制度来规范的，包括社区公共服务站人员聘用制度、社区公共服务承诺制度、社区服务联席会议制度、社区公共服务站监督考核制度。

深化社会专业分工，需要创新社区公共服务机制。传统的“条条”运行机制存在职能分解过细、权责交叉、权责不清、运行不畅、资源浪费等诸多问题。不改变传统的“条条”运行机制，新的管理体制不尽无法运行而且还会走回头路。江汉区通过社区业务流程再造，重建社区公共服务机制。一是服务项目分类。按照“相同职能合并、不同职能分开”的原则，依据社区服务项目间的内在因果关系（低保与社保、计划生育与流动人口管理与服务、安全保卫与市容环境管理等之间存在内在因果关系），目前，街道社区服务中心的服务项目可以分为三类：社会保障（包括低保、社保、医保、社会救助等）、人口管理与信息综合（计划生育、外来人口、人口信息采集与综合）、社区秩序与安全综合协助管理。二是人员整合。根据服务项目的分类，江汉区将政府各部门购买公益岗位进入社区的人员（俗称“八大员”，即政府各职能部门购买的八种公益岗位：安保队员、计划生育专干、最低生活保障专干、劳动与社会保障专干、残疾人协理员、流动人口协管员、信访专干、城管协管员）整合为两类：社区服务员和社区协管员，这便于淡化“条条”身份，规范人员管理。三是团队协作模式。社区公共服务站内设社会保障工作组、人口管理与信息综合工作组、城市综合协管队，其好处在于既有利于避免因职责交叉所带来的扯皮推诿问题，又有利于培养工作人员的团队精神和提高彼此的协作能力，还有利于为工作人员提供一种在工作中学习、在学习中工作的良好氛围。四是财政统一拨付机制。改变过去财政资金由“条条”分散拨付的机制，这种财政拨付机制容易带来“挤牛奶式”的结果，谁“挤”（争取）得多，谁就得的多，造成财政分配的不公平；新的财政拨付机制是，根据各街道社区服务中心的服务当量，核定财政资金总额，直接拨付给街道社区服务中心，维护财政分配的公平性，提高财政使用效率。

深化社会专业分工，需要采取“软着陆”的改革策略。政府、居委会、社区公共服务站的权力平衡关系，会触及两个结构性系统的改革，既涉及社区内部结构系统的改革，又涉及社区外部结构系统的改革，改革并不容易。江汉区的“软着陆”改革策略包括：在改革的区域布局上，采取先在满春街和唐家墩街试点，后再逐步推广的策略；在部门权力和利益调整上，采取共同协商办法，在改革前、改革中不断听取部门意见，争取部门支持的策略；在街道社区服务中心的转型上，采取政府先培育，再过渡为社会组织，登记注册为“民办非企业”；在社区公共服务站人员结构调整上，采取双向选择，先培训后上岗，富余人员慢慢调整的策略。

总之，社区体制深化改革，不宜采取简单的改革思路：简单地为居委会减负而改革，或简单地为完成行政目标而改革，都有可能出现“改革悖论”——良好的愿望换来不好的结果；需要在初始制度设计上，构建政府、居委会、社区工作站（根据党的十七大报告精神，街道社区服务中心和社区工作者站都属于地方公共服务部门建设范畴）之间的权力平衡关系。