城市社区自治制约性因素研究

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社区民主是我国基层民主的重要组成部分，实现社区自治是推动社区民主建设的最佳途径。城市社区自治是城市居民在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内，自己管理自己、自己决定自己的事情，它主要通过社区居委会的工作来实现。本课题所指“城市社区”是指已经经过体制改革，规模和管理权利都发生变化的城市基层区域。

居委会直选是社区民主选举的重要内容，是社区自治的重要发展和突破，是社区自治成熟度的重要衡量指标。但现实问题是，社区居委会直选的成功并没有带来政府与学者所预想的城市基层民主的稳步前进和社区自治的自然成熟。由于各种原因，选举出来的社区居委会并没有发挥过多的自治功能。鉴于此，本课题以社区居委会直选为微观视点，深入调查长三角地区的SH、HZ、NB三城市的社区自治和基层民主状况，进行概括与客观评价，并据此分析我国城市社区自治中存在的制约性因素。

一、长三角地区城市社区自治与基层民主状况调查

本调查选取能代表长三角社区发展水平的SH、HZ和NB三个城市为范围，以其下的PT、PD、YP、SC、XC、JG、HS、JD、JB等10个城区中18-70岁的市民为调查对象。调查内容主要涉及被调查者的基本情况（如年龄、文化程度和职业等）、市民对社区生活的评价（如对社区服务、社区绿化和社区管理等情况的反映）、市民参与社区自治情况（如对社区自治的理解、对居委会直选的印象和参与社区事务等）。调查主要采取访谈、个案调查、问卷调查等方法，其中主要是问卷调查法。问卷调查采取的是随机抽样的方法，数据结果用微机处理。本次调查共发放调查问卷1050份，收回1025份，问卷回收率为97.6%。

从调查结果来看，我们将被调查地区的城市社区自治和基层民主状况概括如下：

第一，从社区硬件环境建设情况来看，长三角地区城市社区硬件设施基本普及、社区居民对其质量评价较高；

第二，从社区软件环境建设情况来看，长三角地区在社区建设过程中进行了积极探索，市民对其质量总体评价较高，但现实中与市民的实际需求存在差距；

第三，从社区认同感和归属感来看，长三角地区市民的社区心理满意度与情感认同度较高，区域自豪感凸显；

第四，从对社区与社区自治的认知上看，长三角地区市民对社区自治和民主建设的理性认知水平提高，其情感认同程度和行为参与水平受到积极影响；

第五，从社区参与整体状况来看，长三角地区市民和社区单位对社区关注度不高、参与社区民主与自治的程度不高；

第六，自21世纪以来,长三角地区城市社区建设和社区自治成效明显,取得重大突破,尤其在居委会选举制度方面,但从整体上来说长三角地区城市社区自治和基层民主发展还停留于表层，尚处于起步阶段，具体表现在以下几方面:城市居民参与社区建设普遍以被动参与为主、主动参与为辅；社区开展的公共活动缺乏多样性，活动形式老套单调；居委会工作模式封闭，居民参与期望和参与现实之间存在差距【居民能否参与正式的社区事务的管理和决策，自身的意愿并非决定性因素，很关键的一个因素在于能否得到社区管理机构的邀请。而事实上，往往邀请得较多的是社区内有一定声望的单位领导或有一定经济实力的企业老板，还有就是社区积极分子（主要是退休、下岗、失业人员），之后才是居民代表，绝大多数普通居民很少有机会参与重大的或正式的社区事务。这反映了居委会在运作过程中存在的严重职能定位缺陷，工作模式封闭化，缺乏透明度和民主参与氛围。】；社区事务与居民利益相关程度不高。

二、从外部环境分析城市社区自治存在的制约性因素

1、政府各项改革的滞后与不完善

一方面，随着经济体制改革的深入，政企分开、政事分开和政社分开的速度和力度都大大提高，但是一些地方政府领导仍然摆脱不了“政府的主要职能就是抓经济”的模糊认识，他们把主要精力仍然放在经济发展这些“硬件”指标上，而对关乎国计民生的教育、安全、健康和福利这些社区建设和社会发展的“软件”指标却表现出很少的兴趣或无动于衷。这些因政府改革的滞后与不完善带来的综合影响，已给城市社区自治造成巨大压力，成为阻碍城市社区自治的重要因素。

2、社区非政府组织发育不足、力量微小

在我国，由于社区服务是20世纪80年代以来才有的，因此非政府组织的发展非常缓慢。同时，因为体制的原因，城市基层社区，除了居委会以外，其他社会团体和中介组织不但数量有限，而且缺乏应有的独立地位，无法发挥其应有的社会作用。社区非政府组织的发育不足，影响了社区服务业的全面发展。目前的社区服务业内容还主要是局限于社区居委会针对社区老弱病残群体，这直接影响了社区主流人群对社区的参与不足，从而制约了社区自治的纵深发展。

3、社区单位的缺位与漠不关心

社区是社会的一部分，它是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。在这个活动区域内除了社区居民，还存在着一些机关、学校和企事业单位，这些社区单位都是我国当前社区建设和社区自治的重要参与对象。从社区单位角度来看，社区单位对社区事务的参与既对所在社区有益，同时也自我受益。但由于社区单位对社区建设认识不足、传统思维模式以及现实利益冲突，影响了他们对社区的态度，导致社区单位在社区自治中的缺位和漠不关心。这种状况给社区委员会协调社区内单位与单位之间、单位和居民之间以及居民与居民之间的利益关系带来困难，难以真正把众多不同利益的主体单位组成一个利益共同体，实现社区资源的全面共享与社区的力量整合，成为制约城市社区自治发展的重要因素。

三、从内部环境分析城市社区自治存在的制约性因素

1、社区自治组织体系涣散

城市社区自治组织体系具体是指社区党组织、社区居民会议（或社区居民代表会议）、社区居民委员会，三者分别在社区自治中充当领导层、决策层和执行层的角色。然而在社区自治进程中，社区党组织、社区居民会议（或社区居民代表会议）和社区居民委员会没有各司其职、各尽其责，真正充当好领导层、决策层和执行层的角色。城市社区自治组织在社区自治现实中集体缺位，既不能很好地履行各自的职能，也不能相互弥补形成合力，使自治组织体系力量涣散，这从根本上制约了社区自治的发展。

2、社区居委会角色混乱

首先，政府在社区划定上“以调整后的居民委员会辖区作为新型城市社区地域，并冠名社区居民委员会”，实际上就是将社区当作行政管辖区思维的另一种表现形式。其次，在实际工作中居委会承担的任务太重，据调查其中60-70%是政府部门下派的任务，“上面千条线、下面一口针”，居委会实际成为各种行政事务的操作层、落实层。第三，社区居委会的运作资金主要来源于政府，其工作的效果、成绩与奖励也大都由政府来评定。也就是说，社区居委会在人、财、物、职责、运作、考核等方面依赖于政府及其派出机关，与政府之间不是相对独立的关系，而是依附的关系；社区居委会与社区居民关系疏远，成为政府管理社会的力量，自治性功能发挥不足。其症结在于社区居委会的性质定位与传统操作模式的背离，导致其角色混乱、自治功能发挥受到影响，从而严重制约城市社区自治的发展。

3、社区自治制度体系缺位

我国社区自治的法律依据是1989年12月通过、1990年1月1日开始实施的《居组法》。但是，在这部法律中存在许多矛盾之处：

首先，《居组法》规定的社区居委会行为模式在现实中相互矛盾。《居组法》第3条第6款规定社区居委会“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”；第10条又规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。按照这些规定，社区作为居民自治组织，其行为模式应该是代表居民利益并向政府提出居民的要求，突出其自治功能。但是，《居组法》第2条又规定，“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款，社区居委会的行为模式是听从基层政府指令，维护政府行政权威。这样就意味着社区居委会要同时履行行政职能和自治职能，但在目前居委会力量资源有限情况下，难以兼顾、处境尴尬。实际上也反映了这一点。社区居委会在事实上承担了大量政府行政事务，自治功能体现不足，导致其行为模式相互矛盾。这要求理顺政府与社区的关系，界定政府与社区的职能权限，出台相关法律与规范，推进政府职能转变。

其次，《居组法》以及相关文件没有明确界定社区居委会与社区党组织以及其他社区组织的关系，导致实践中问题复杂、矛盾丛生。以社区居委会和物业管理公司关系为例分析。根据《物业管理条例》，物业公司的管理项目有小区治安、环境卫生、绿化管理等；根据《居组法》，居委会的职能有治安管理、环境卫生管理、文化教育、计划生育、社会保障等。由此可见，尽管两者的性质不同，物业公司是企业，社区居委会是非营利组织，但两者的管理职能存在交叉。因此物业公司认为小区内有物业公司管理就可以了，居委会根本没有存在的必要；或依据《物业管理条例》认为居委会没有权力对物业公司的管理进行监督，甚至设法阻止居委会的成立。

法律的不完善是导致社区居委会与社区党组织以及其他社区组织之间矛盾的主要原因。

4、社区居民参与意识淡薄

目前，我国社区居民的状况与社区自治的要求有着一定的差距。首先，社区居民对中国经济转轨、社会转型、政治转制和文化转向的总体背景认识不清，依然抱着计划经济时代所养成的“等、靠、要”错误观念，缺乏积极开创新局面和新生活的首创精神，固守着“不跑不叫，不叫不到，不给不要”的传统观念，民主意识缺乏。其次，社区居民对社区和社区自治认识不足。在中国，社区自治是一个新生事物，对它的认识必然要经历一个过程。在这个过程中，客观上要求社区居民抛弃某些传统的价值观念与行为模式。但由于这些传统的价值观念与行为模式已经内化为人们的信念、习惯，形成思维定势，因而往往不能马上按照新的价值观念和行为模式去行动。第三，社区层面工作的缺位，以行政性工作为主，较少考虑到社区居民的现实需求，以及社区活动与社区居民的利益相关度问题。这些情况的存在，必然让社区居民对社区参与持观望、犹豫、怀疑或抗拒态度，也就不难理解社区成员对社区选举的被动参与，对社区公共事务的漠视了。从这点上来说，社区居民参与意识淡薄亦已成为影响社区自治的重要因素。

四、结论与展望

我国城市社区自治不是自然出现的，它是随着政府体制改革和社会转型而产生和发展的，它是需求式发展与目标式建设的过程，即根据社会发展的需要，政府将社区建设和社区自治作为解决社会问题的一种选择。尽管这种选择是一种主动的、符合社会发展方向的必然选择，但由于其发端于传统体制内部，尚处在新旧体制更替、适应以及发展的时期，因此在社区自治中存在着一些障碍性因素，使其产生了“成长的烦恼”和面对“发展的困境”。

社区自治的过程，从本质上来说是社会管理模式由计划行政管理模式向多元化民主协商管理模式转化的过程。我国城市社区自治，已初显成效，尤其在民主选举方面有重大突破，成功地走出了发展的第一步。城市社区自治的未来必然是一个多模式探索的过程，应该是依据居民参与和自治的不同城市和区域的具体情况，实现社区自治组织的多层次、社区自治形式的多样化和社区自治手段的多元化。

社区自治任重而道远，它并非一蹴而就的。社区自治目标的实现，有赖于政府的强力支持、有赖于社区自治组织体系的建立、有赖于社区自治制度的完善、有赖于公民意识的培育、有赖于非政府组织的蓬勃发展，有赖于一切从事社区工作和管理者的不懈的努力。