和谐社区居委会定位思考

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一、社区建设面临的一个重大问题

大力推进基层民主是近年来社区建设的一项重要主题，按理作为居民自治主要组织形式的居委会，应该在这个过程中功能有所增强、地位有所提高，但从全国不少地方的实际来看，情况似乎恰好相反。在加强民主自治的口号下，居委的不少功能被剥离，客观上都导致了居委会明显的虚化和弱化，居委会要么被社区工作站所整合，两块牌子，一套班子，居民代表成为以履行政府委派事务为主的“准公务员”，走上领取工资的职业化道路；要么被社工站、业委会等取代，功能空心化，地位边缘化。社区建设力图加强基层政权，为什么反而可能导向我国最重要的基层组织弱化和虚化？到底是这一组织形式本身不适应中国基层社会的现状，还是我们加强居委会的努力出了问题，效果适得其反？

和谐社区建设的探索和遇到的问题，要求我们重新思考一些最基本的问题，澄清一些流行观念，从社区建设的初衷，再次确定社区体制改革的方向和路径。

二、体制改革需要明确的若干重要问题

1、社区建设的目标和重点何在？

中国城市社区建设的目标至少涉及三个层面，一是加强政权建设，主要涉及基层党组织建设和基层政权组织建设，其典型表现是社区建设从一开始就被纳入民政部“基层政权建设”的口子，社区党建与社区建设始终同步推进。

二是完善社会保障，以服务保障为主，具体体现为社区服务是社区建设的先导，并一直构成社区建设的主要内容。

三是推进社会管理，同时表现为政府的行政管理与居民的自治管理以及两者的衔接，从社区建设启动以来，政府管理中心不断下移，大量行政事务移交社区，居民的自我服务、自我管理一直是社区建设的重大主题，这些都是代表性表现。

社区建设的三个层面目标是相互支撑的，但从政治的高度看，基层政权建设是重点，社会保障和社会管理无论在具体内容的确定上，还是在展开方式的设计上，都需要从是否有利于巩固执政基础和政权基础的角度，来思考问题和作出选择。如果三个层面上的社区建设被割裂和孤立对待，各自为战，或者社会保障和社会管理的设计只考虑自身效率，忽视了基层政权建设的要求，就有可能导致基层政权被削弱的实际后果。其直接表现不一定是行政力量的弱化，而是基层政权的组织形式“硬化”，行政权力直接下社区，反使得基层政权与居民的接触面缩小，距离加大。在“居站分设”或“选聘分设”的社区，社区工作者有了事业编制，领取政府发给的固定工资，他们与居民的关系明显法律化和技术化，社会保障和管理的效率都有提高，但因为政府必须依法行政，任务明确，边界清晰，“有事有为，无事无为”，难以形成与居民水乳交融的状态，不利于政府要求获得民意形式，也不利于动员居民参与，做大做实国家政权在基层社会的底座。

2、社区居民自治的内容少些好还是多些好？

推进基层民主建设是社区建设的重要目标之一，居民自治是落实城市基层民主的关键。但自治的居委会到底干些什么？是否只能局限于承担直接同居民有关的事务？应不应该承接政府委托的行政性事务？中国开展社区建设的本意之一，是在基层社会管理范围内，转变政府的职能和政府履行职能的方式，一方面把社会有能力自行管理的事务移交给社区，另一方面通过非行政的社区组织，将原先的政府管制，变为居民的自我服务。就像在计划生育领域，政府主要通过行政执法和鼓励政策，来管制生育行为，控制人口增长，而社区居委会则上门提供与生殖健康相关的服务，不但同样有助于控制人口数量，还能提高人口质量，减轻强制性人口控制带来的社会震荡和国际非议。把居委会原先承担的行政性事务，完全剥离给公共服务站，一方面会强化政府的管理职能，另一方面也容易加剧居委会的边缘化和空心化。没有足够的事务作为活动内容，没有通过承担事务而获得的资源，居民自治必定缺少内容；内容不足，居民自治就难以展开。现在各地已经反映，居委会选举面临的最大问题是居民动力不足，因为居委会自治不如村委会自治对群众的吸引力大，那么行政性事务完全剥离之后，居委会“空心化”会不会加剧？居民自治的吸引力会不会进一步弱化？

3、社区与街道到底应该是什么关系？

在我国《宪法》中，居委会既被明确界定为居民的自治组织，同时又被置于“政府”部分加以规定，这本身表明，在最初设计居委会时，本意就是让居委会成为“政府的腿”和“居民的头”，一身二任。居委会在实行居民自治的同时，需要履行基层政权的某些职责，不是一个完全与政府无关，只代表居民利益，对政府进行制约甚至抗衡的自主自治的“非政府组织”。因此，居委会同街道办事处之间理应存在“你中有我，我中有你”的关联，人为地将居委会的双重身份分解，形成作为“政府的腿”的公共服务站和作为“居民的头”的居委会，不但会导致我国行政机构设置又增加一个层次，形成从中央、省、市、区、街道到社区的六级行政架构，而且导致居委会与政府的关系发生转变，居委会不再承担行政性事务后，建立在“委托和资助”基础上的街居关系有可能转化，从合作变为制约乃至抗衡。在不少推广“海选”的地方，街道办事处面对“尾大不掉”的居委会，已经力不从心。这不是街道领导个人能力问题，而是新旧体制不衔接所必然带来的结构性问题。完全听命于上级的街道办事处和只服从居民利益要求的民选居委会，两者发生冲撞的可能是现实存在的。这也是一些地方政府为何主动、积极地推行“居站分设”或“选聘分设”的动机。然而分设之后，服务站确实能够有效执行街道意图，居民也确实能够得到更为便捷的服务，但居委会因为与街道完全脱钩，可能逐渐走向单方面维护居民利益的组织，与街道合作随之发生质的变化。中国传统社会管理模式历来注重合作，而西方“国家—社会”二分模式偏向抗衡。“居站分设”带来的街居关系疏远或者断裂，是否意味着中国基层社会管理也将从合作模式进入抗衡模式？这是否国家开展社区建设的初衷？是否中央要求加强社会建设和管理的真实内涵？

4、社区居委会应该如何运作？

按照《居组法》，居委会应该是一个居民自治的执行机构，不是权力机构，也不是一个直接提供服务的机构。然而在长期运行中，居民代表大会基本没有发挥作用，居委会实际成为决策机构，同时也被降格为一个直接为居民提供服务的操作机构。现在各地反映居委会负担重，主要讲的还是居委干部直接操办的事务多。只要让居委会停留在直接为居民服务上，人手有限的居委干部和人数众多且需求不断增长的居民之间，永远不可能达到平衡。真正的出路只能是居委干部从直接提供服务转为通过运作各类社区组织，动员更多居民，共同做好自我服务、相互服务的大文章。这既是社区建设强调居民参与的意义所在，也是破解居委会负担过重的关键所在。负担过重应该成为社区管理体制改革的动力和借助，促使居委会从直接操办者转向社区组织的运作者和协调者。这一步做好了，居民自治有了更多的实质性内容，社区参与有了保证，社区本身才能做实做活。当然，承担的事务多了，资源也要有相应的增加，有钱办事，才会有人办事。

5、社区人才资源往哪里流？

在全面推进社区建设的过程中，各地对社区工作者包括居委干部的素质给以高度重视，年轻化、高学历、专业化成为必备要求，相应的工资和级别等待遇也在一些地方被作为制度明确下来。高素质人才需要较大的空间，才能发挥作用，实现其价值。随着行政性事务的剥离，居委会的工作负担减轻，资源减少，空间也跟着缩小，高素质人员就很难再留在岗位上。在“居站分设”或“选聘分设”的过程中，原先的居委干部更倾向于拥有事业编制的社区工作者岗位，随着“政府的腿”和“居民的头”相分离，他们也从群众领袖变成准公务员，多年积累的领袖权威消解了，社区工作所必不可少的“情面”资源流失了，这样的情况在不少地方已经出现。人才资源配置的这种变化同社区的行政化趋于强势，而自我管理功能弱化的倾向，互为因果，彼此强化，社区因为缺乏群众领袖而难以实现自我管理和社会共治的功能。

三、“做活做实居委会”的建议

对于社区管理体制改革来说，如何做实做活居委会是一个重要课题，为此，和谐社区建设中需要明确基本方向和问题。

1、重申社区建设的政治方向

社区建设必须“讲政治”，在中国社会结构和政治体制的背景下，巩固执政基础和巩固政权基础是社区建设和社区管理体制改革的首要目标，不能含糊。探索更有效率的公共服务和社会管理的方式方法是必要的，但前提是有利于这两个“巩固”，有助于完善基层党组织和基层政权组织及其运作。在这个问题上，要特别注意中国特色的基层社会运行方式，健全和完善政府与社会的合作机制，找到更坚实的合作基础和更有效的合作方法，避免出现简单割裂两者，形成平行甚至抗衡的局面。

2、明确社区的“转换器”职能

在中国的政治体制下，社区应该是政府和社会的连接器，是行政管理和自治管理的衔接器，是政府管制和社区共治的转换器。在相当长的一段时间里，社区承担着调和自上而下的政府要求与自下而上的民众需求的职能，居委会要让政府的意图化作居民的意愿，让居民的呼声进入政府的政策，必须明确居委会按照《宪法》规定所具有的双重身份，在强调其居民自治组织的属性的同时，坚持其基层政权组成部分的身份，在落实居民“四自”的同时，接受政府委托和授权，以服务的方式，完成部分行政性事务，帮助政府转变职能，充实居委会活动内容，扩大社区参与面。

3、突出居委会“利益群体代表”的性质

居委会由居民代表组成，但居民是分群体的，不同居民群体在社区中的利益是不同的，让社区利益较多的居民在社区生活和居委会中有较多的代表性，有助于动员居民参加社区建设和民主自治。在遵守《居组法》的选举规定的前提下，强调社区内有较大利益的群体在社区居民代表大会中的代表性，让他们的利益诉求通过民主渠道进入居民自治的决策，进而进入政府的相关政策，使社区居民自治更有实效。

4、增加社区自有资源

一切治理活动都离不开必要的资源，社区自治需要资源基础。一些“村改居”社区工作开展较好，根本原因在于原来的集体经济为社区建设和管理创造了较好的资源条件。鉴于相当比例的居委会已经拥有面积不小的办公服务用房，但利用率不高，可以允许居委会利用社区用房开展部分收费服务，在保证总体上非营利的前提下，用活资源，提升为居民办事和服务的实力。另外，考虑到居委会的工作活动经费有较大增长，但稳定性不够，可以鼓励居委会承接政府购买的服务，通过费随事转或合理归并相近事务，提高办事效率，增加社区居委会的经费来源。长远地，可以考虑如其他国家一样，开征社区税或将一些小税种作为社区建设专用，为社区居民自治提供稳定的资源来源。

5、拓展居委干部的发展空间

居民自治离不开社区领袖，按照居委会既是“政府的腿”，又是“居民的头”的双重属性，一个合格的居委干部应该同时具有居民领袖和政府伙伴的双重身份。这必然要求居委干部特别是居委主任能够坚持长期活动在社区，以高质量的服务，赢得居民的认可和信任。为了让他们安心工作，实现自身价值，在保证合理收入之外，积极为他们提供更大的发展空间。比如在搞好一个社区的服务和管理的情况下，允许他们在更大范围内为居民提供服务。鉴于社区不能任意扩大，不同社区的居委干部不能跨社区兼任居委主任，可以考虑在街道之下增设跨社区的居民区党委，由工作出色的居委主任在跨社区党委中任职，并在多个社区居委会中发挥领导核心作用。再比如，允许社区居委会下设民间组织或非营利机构，让工作出色的居委干部在更大的空间中实现自身价值。还可以考虑，允许居委干部对社区多余用房进行资产运作，所获得的收入，可以自主用于为社区和居民办实事。给居委干部更多的自主权，既是居民自治的内在要求，由此激发的居委干部积极性，能够极大地推动社区自治的真正落实。